周其仁：治理矿难的经济分析

经济观察报

矿难和安全事故频频，怎样三令五申还是大案屡出。看起来积重难返，不容易有立竿见影之策。不过最近看到媒体报道国家安全监督总局李毅中局长的讲话，提出的思路有了新的层面。我认为问题重要，只是分析上还有一些可以补充、可以商榷的地方，需要讨论一下。

报道的看法有两点值得注意：第一，矿主承担的死亡矿工赔偿的数额偏低，在经济上等于鼓励矿主减少安全投资，一旦发生矿难，三钱不值两钱就应付过去。因此，李毅中支持山西等地大幅度提升矿难赔偿数额的做法，重要的是，确立以下新的死亡赔偿标准，即以死亡矿工本来还可以有的工作年限及可能赚取的收入，作为确定赔偿数额的依据（这个数额目前是20万人民币）；第二，矿主获取矿产资源的代价过低，目前按每吨产出的煤提取很少一点资源占用费，结果不但导致开采方面的惊人浪费，而且由此形成的开矿暴利，还成为不安全小煤矿屡禁不止的经济原因。为此，李局长主张大幅度提高矿产资源税，按储量、而不是按开采出来的成品煤的数量征收。

　　容我说明一下。政府主管领导最近关于矿难的讲话涉及面很宽，不但包括以上两点经济分析，而且讲到法制、法办、绝不姑息等等。从解决问题的角度看，人命关天的事情当然不只是赔多少钱就可以“了”的，该关的要关，该杀的要杀，是题中应有之义。可是，矿难毕竟与恐怖活动不同，在意图上没有谁喜欢制造矿难，因此，当令人忍无可忍的矿难频频发生的时候，我们可以推断，作为一项利用市场需要、谋求利润的经济活动，其成本和收益结构一定存在着重大的歪曲。从经济上调整矿业的成本收益结构，进而改变相关的经济行为，是减少矿难的一个方面。正是在这个意义上，我认为李毅中最近讲到的以上两点颇有新意。

　　还有哪些补充和商榷呢？先谈矿难的赔偿数额吧。李毅中分析矿难的赔偿数额偏低，在经济上降低了矿主对矿难的恐惧和投资安全的诱因，这当然有道理。跟着而来的对策，就是大幅度提高矿难赔偿的法定数额，这也有道理。最重要的是，李毅中探讨了提高矿难法定赔偿数额的根据：“这些遇到矿难的矿工们都是年轻人，他们如果还活着的话，今后的生活的道路还很长，他们还应该有二三十年的工作期，所以用当地的居民的平均收入或者平均工资，20年算一算，最低20万，我觉得是有依据的。”

　　这段话代表了损害赔偿从“直接损失”向“机会损失”准则的转变，当然是重要的进步。当年英国从农业文明向工商业社会转型，传统的“习惯法”要以“衡平法”加以矫正，损害赔偿准则的变化是一个重要方面。我国从矿难提出赔偿准则的变化，说明许多文明的进步实质上要以生命为代价。李局长讲的很客观，“最低20万”，因为对于一个高速增长的经济而言，现在一个20来岁的年轻工人，他终身可能获得的报酬哪里是按现在平均工资水平就算得出来的？

　　问题是，能够普遍地做到吗？我强调普遍性，就是无论私营小矿还是国有大矿，无论矿难还是其他灾难譬如空难，也无论是不是赶上了“严打”，凡生命受到损害，一律按“可预期的未来收入总量”准则确定赔偿数额。如斯，在经济和社会活动中严重看低生命价值的倾向也许可以得到一个强有力的纠正。

　　问题就在于不容易普遍做到，因为这和准则实在“牵一发而动全身”。早在1983年，我调查一个小煤矿的矿难，赔偿数目是参照当时军队阵亡补偿的标准定的。除开为国捐躯的国民义务和国家的荣誉性补偿，另一个参照系就是国有企业的死亡赔偿，直到今天也不是按“机会损害”准则行事的。以最靠近国际惯例的民航业为例，目前法定的空难最高赔偿额，离“该乘客可期望的未来收入”的水平还是相去甚远。最尴尬的，莫过于处理中外遇难客人的不同赔偿标准！要全面改变我国各行各业生命损害的赔偿准则，准备好了吗？

　　如果不是普遍地执行，而是仅仅针对私人小矿，甚至仅在“风口浪尖”的时刻找几个“倒霉的”平平民愤，那么就不能指望这项经济上釜底抽薪之策能够发挥普遍的效力。更负面的影响，就是违背普遍性的“法制”，只能激发对待法律的机会主义态度，与根治矿难的目标南辕北辙。

　　不过我认为最需要商榷的，是对民营煤矿“暴利”的分析。是的，资源占用无须全面付费的制度，当然在逻辑上可能形成民营煤矿的高额利润。但是，这里有一个非常重要的环节被看漏了——在制度上无须全额付费（税）就可以占用的煤矿资源，在实际上绝不是免费的！想一想吧：煤炭在市场上有高价，煤矿资源的占用却“几乎无须付费”，这样两件事情怎么加得起来？

　　加不起来。煤炭高价一定会刺激对“免费的”煤矿资源的竞争，其结果是竞争者争相“出价”获取煤矿资源，直到无利可图为止。只是制度上没有国家库房明收的安排，这笔“竞价”就暗自落在控制煤矿资源分配权力的部门和官员的口袋里，徒然增加了观察上的困难。所以我用了“账面暴利”这个术语，无非按现制推算出来的“暴利”而已。真实的情形是民营矿主们的“账面暴利”，还要分摊大量的“隐形开支”——主要就是收买矿产资源的分配权力——这在矿区差不多路人皆知，无须微服私访就可以知道的。

　　非法购买矿产资源的分配权力，交易费用很高，维持和保护的成本更高。控制矿产资源分配权力的官员在煤矿公司持有股份，不过说明“官煤勾结”已经找到了减少费用的永久性安排——“股”者，永不可退的合约安排也。今年年中，政府发文限令官员和国企领导在9月22日前完成退股，我看不容易。放弃巨额权力租金的可能性很小，追加隐蔽、藏匿、“化妆”等等费用的可能性倒是很大。反正“羊毛出在羊身上”，种种费用最后还是到账面暴利里划账。

　　如果看漏了“免费资源其实绝不免费”这一点，对当前的煤炭经济包括矿难的理解，可能就失之毫厘、差之千里。我的看法是，“官煤勾结”的种种花费虽然隐蔽，但对于非国有煤矿来说，却是获得和保护煤矿资源及开采权的非开销不可的刚性成本。如果这个看法对，那么治理矿难的着眼点就不应该是“追加民营煤矿的资源成本、安全成本和劳工保护成本”——因为有那块刚性的制度成本顶着，这些统统加不进去；非要下命令加，民矿只好缩小规模。至于民营小煤矿的经济意义，我也不同意“产量比例小，对煤炭供给无大影响”的判断。小煤矿对煤炭供给的边际影响非常大，这是屡关不闭的根本原因。另外，小煤矿提供的就业又岂可忽略不计？安全和就业皆为低收入人群所欲，为政者要全面衡量来决定政策。

　　在我看来，治理矿难的治本之策，是“追加掌控煤矿资源分配权力者以权谋私的成本”。这句话，说难极难，因为差不多就等于一场完整的政治体制改革；说易也不易，至少包括全面、普遍地推行煤矿资源和一切矿产资源的公开竞拍体制，并同时大幅度提升对以矿权谋私行为的打击力度。对于民营煤矿，不把官煤勾结的刚性费用大幅度降下来，什么资源、安全、管理、劳工待遇方面的费用，不容易加进去的。一句话，治不了权和官，矿难不能治本。