“十一五”大趋势：财政省管县

21世纪经济报道 　2005-10-24 16:35:01

　　本报记者　孙雷　北京报道
　　　　
　　山西省财政厅的王处长最近比较忙。前一阵子他刚到安徽、湖北、湖南走了一圈去“取经”，主要是做有关“省管县”方面的调研学习，回来后就忙着开始为明年山西这方面的改革做准备，拿方案、搞测算了。
　　一忙起来才发现，这回难题还真不少：11个地级市，80多个县（含县级市）的架构，改革所可能给各级政府带来的震动，无疑是决策者们必须认真反复考量的问题。“改还是不改，改到什么程度，是部分还是全部，这些都需要省委、省政府最后拍板。”王处长说。
　　山西只是新一轮财政改革的跟进者而已，全国范围来看，财政“省管县”似乎正在成为一大趋势，浙江、湖北、安徽、吉林……有越来越多的省份已经、正在或者跃跃欲试地，加入到这个行列之中。
　　10月18日，新华社全文发布了《中共中央关于制定十一五规划的建议》（以下简称《建议》），明确指出，未来的五年，要理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
　　专家们称，这是一个“相当严谨”的表述，因为中国各地区的差异如此之大，各省的决策者们只能选择因时、因地制宜。不过也有专家指出，这将是一个方向性的调整，中国未来财政体制改革的远景，将是按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变。
　　
　　“浙江经验”
　　据不完全统计，截至到目前，全国实行比较完全意义上的财政“省管县”的省份已经有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、宁夏等省自治区，而如果算上“强县扩权”试点，则更有河北、河南、广东、江苏、辽宁、山东、福建、湖南等省的参与。
　　各省实行“省管县”财政体制的直接动因，是推动县域经济良性发展。
　　2003年，国务院发展研究中心对湖北襄阳县做的调查显示，1997－2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。
　　而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是“吃饭财政”，很多都是负债运行。
　　这种现象在全国并不少见。而“市管县”的管理体制，则进一步加重了县域经济发展上的困难。
　　辽宁省省情研究所所长梁启东就指出，“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县（市）成为了地级市的“附属行政单位”。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县（市）财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。
　　“‘省管县’比较早的经验出自浙江，近些年浙江经济的强劲发展，县域经济的活跃越来越引人关注，也使得人们越来越关注浙江经验。”财政部财政科学研究所所长贾康说。
　　数据显示，改革开放20年来，浙江从人均半亩地的资源小省，发展为经济活跃、人民富裕的经济大省，1978年～2002年，浙江GDP年均增长17.95％，在全国各省区的名次也由1978年的第12位上升至2002年的第4位。
　　同时，浙江改变了1993年初47个县市预算赤字及工资发放困难的局面，到2003年底，全省各地已经连续11年没有发生拖欠工资的问题，并成为全国唯一靠自身财力解决了公职人员、中小学教师工资问题的省份。
　　而这一切，是在所谓“无特殊政策、无独特地理区位条件、无经济基础优势”的情况下实现的。
　　有关专家分析指出，“浙江现象”的形成，一个非常重要的原因就在于，这个省一直没有实行真正意义上的“市管县”体制，而是长期坚持“省管县”的财政管理体制。
　　
　　20年轮回
　　从“省管县”到“市管县”再到“省管县”，20年间，似乎经历了一个轮回。
　　改革开放前，虽然有过一段时间的“市管县”试点，但全国总体上说，还是“省管县”的管理模式。80年代初，出于打破城乡二元社会体系考虑，更好地集中市场要素，以农促工，市管县体制被推向前台。
　　1982年，辽宁省在全国率先试点“市管县”财政管理体制的经验得到了党中央、国务院的充分肯定，于是同年发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准江苏全省实行“市管县”体制。
　　在这一契机的促使下，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了“市管县”的新高潮，“市管县”的管理体制真正成了气候。
　　1999年，中央关于地方机构改革的中发【1999】2号文件进一步明确“市管县（市）”体制改革并要求加大改革力度，“市管县”的行政体制得以全面确立。
　　截止到2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％；地级市领导县的数量占全国总数的70％，人口占总人口的80％以上。
　　“在改革开放之初，‘市管县’体制在某种程度上讲与当时的现实需要是相符合的，但推及全国，则明显欠缺因时因地的考虑。”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬说。
　　冯俏彬指出，改革开放之初，在市场经济体制建设处于起步阶段、全国性的市场尚未建立起来之时，“市管县”适应当时各类经济资源主要由行政力量配置、主要按行政区划流动的特点，确能在一定程度上密切城乡之间联系。
　　但对于绝大部分地区来说，“市管县”体制得以推行相当大的程度上还是基于地方利益的一哄而上和跟风行为，即使是在当时的体制条件下也难以起到以市带县的作用。
　　
　　利益博弈是拦路虎
　　然而，推行“省管县”也并非一条坦途。
　　“这要考虑到具体的省的调控能力，县一级的数量和规模的大小，以及县与市之间关系的协调。”一位不愿透露姓名的官员向记者分析说。
　　冯俏彬也认为，撤销“市管县”体制所面对的矛盾可能主要是，对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。
　　我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。
　　“在中西部的相当部分省份里，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多指责确有现实的困难。”冯俏彬说。
　　同时，撤销“市管县”体制也可能带来新的问题，比如浙江省就出现了市政设施建设上的分散和重复，不利于一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应，也不利于重心城市的培育。
　　另外一个棘手的问题在于，由于推行“省管县”涉及到整个国家的体制问题，而目前国家行政管理并没有改变“市管县”的体制，《宪法》中仍然明确规定我国是包括中央政府在内的五级政府结构模式。
　　所以，目前只能从财政的角度来突破，行政管理体制的改革还是处在探讨过程之中，没有具体的做法，这样，从财政角度突破就涉及到地级市的利益问题。
　　“你想想，如果换成是你当这个市委书记或者市长，有一天忽然自己的权力被削掉了一半，你心里会好受吗？”山西的王处长半开玩笑地对记者说。
　　另一个问题是，一些省份在推行“省管县”试点中，虽然受到县级政府的普遍欢迎，但真正推行下去同样需要做很多工作，克服相当大的来自部分利益群体的阻力，有些甚至需要靠行政命令强力推行。
　　专家称，从“省管县”变为“市管县”，很容易一哄而上，因为这意味着增加了很多“位子”；但从“市管县”再回归到“省管县”，却很可能要削减掉一些部门的权力和位置，强大的阻力将是每个决策者可以想见又不得不面对的事实。
　　或许正是基于上述种种考虑，《建议》中指出，未来的五年，要理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。“有条件”之说，意味深长。
　　
　　改革大方向：行政扁平化
　　与目前正在全国范围内全面展开的“乡财乡用县管”的改革相仿，“省管县”的改革似乎更像是一场试验。
　　与“省管县”改革不同的是，按照中央农村税费改革工作会议的统一要求，目前“乡财乡用县管”已经几乎在全国所有省份都开始了操作。
　　“乡财乡用县管”的逻辑就是，乡镇这一级不再作为财政的实体，也没必要继续维持作为麻雀虽小五脏俱全的行政层级，乡镇这一级的政府，在条件具备的时候，有可能改变为县级政府的派出机构，在城市化水平高的地方变成办事处。
　　“‘乡财县管’使基层政权在实体层级状态提升到县市这一级，如果以后这个路子走通了，基层政权在中国将变成与市县平级的层级，多年来困扰中国的基层政府职能定位、行政运行成本非常高的问题可望逐步得到解决。”贾康说。
　　他表示，“省管县”的逐步推进，则同样意味着政府层级的减少，效率的提高，政策传导机制的迅速到位，行政成本的降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。
　　而这些，刚好与《建议》中政府行政管理体制的改革相呼应。《建议》中就指出，要“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。
　　一面是“乡财乡用县管”，一面是“省管县”，这两项改革的全面推行，其意义恐怕将不止于改革本身，它甚至将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。按照贾康的说法，未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。