公务员如何兼备廉洁高效

http://www.sina.com.cn 2006年06月05日18:52 南风窗

　　□本刊记者 赵灵敏 发自香港

　　2004年香港总商会的一份调查研究报告，通过对香港70多个政府和私人机构高、中、低级不同职系员工的薪酬比较分析表明，香港公务员薪酬(包括房屋和教育津贴)平均较私人企业和机构高20%至40%。个别职位甚至高出1倍至3倍。

　　与世界上许多发达国家和地区相比，香港公务员的薪酬是比较高的，这一点许多人都知道，但许多人不知道的是，与之“配套”的公务员入狱“门槛”之低。

　　某香港公务员因公余兼了几次课并收取报酬而被控有罪，犯罪的两项事实是：不该收取报酬，备课时使用了公家的电脑等设备。一名驾驶摩托车负责传送文书的政府工勤人员，因虚报、领取了若干天没有外出的“外出津贴”而被控犯罪。这是记者在香港公务员事务局听到的两个故事。两案涉及的金额都不过是几千元，但所受的惩处都很严厉。在许多地方“根本不是事”甚至已经形成潜规则的“事”，在香港都成了足以被判入狱的罪行。

　　同时，“在香港，一切都必须照章办事，同时，只要符合章程，事情就一定能够办成。”香港科技大学社会科学部助理教授马岳告诉记者。严峻的法律、严明的执法，换取了香港公务员队伍20多年的整体清名，也保证了行政的相对高效。

　　亚洲讯息报告的一项调查显示，在美国、日本、澳大利亚、新加坡等14个代表性的国家(地区)中，香港公务员是“最不官僚”的一支队伍。2005年，香港共有25名公务员因贪污及相关罪行被检控，但少于2004年的38名和2003年的50名。过去一年，香港廉政公署共接获涉及公务员的贪污举报个案1161宗，而2004年、2003年则分别为1286宗和1541宗。公务员事务局局长俞宗怡认为，公务员的整体诚信文化依然稳固。

　　高薪，有多高？

　　香港公务员事务局的资料显示，在2005年12月31日，政府雇用的公务员约有15.55万人(不包括约1400名法官及司法人员和廉政公署人员)，占香港劳动人口约4%，其中约1200人属首长级人员。政府共设有约400个职系或工作类别,分别属于行政、专业、技术、体力劳动等工作范畴，其下再划分为约1100个不同职级或工作级别。这些职级对应着薪级表上的不同等级，同一级的薪水在哪里都一样，没有部门之间的差别。

　　公务员中，约70%是长俸公务员，差不多是终身制，他们按4个不同的薪级表支薪；非长俸公务员约占公务员总数的27%，他们是最低层的公务员，福利不多，主要是体力劳动者和一般技工；合约雇员约占公务员总数的3%，按合约条件支薪。合约期届满，可获得合约总薪俸的25%作为期满酬金。

　　长俸制是港英政府19世纪定下的规矩，沿用了150多年，它沿袭英国的文官制度，公务员不论工作表现如何，薪酬都年年调整，级别自动提高。首长级以下公务员每年增薪级l点，直至达到该职级的顶点为止。纪律人员(警察、出入境、海关等)最低职级设2个“长期服务增薪点”，服务到一定的年限就可获得。在晋升渠道有限的情况下，这种制度安排显然有利于调动公务员的积极性。

　　除工资之外，公务员还有优厚的福利待遇，包括假期、房屋福利、医疗福利等。子女和家人的医疗免费，长期服务还会有免费旅游奖励。最吸引人的是，凡是薪点在38以上的高级公务人员，就可以申请房屋津贴。薪点在48点以上的，可以选择入住高级公务员宿舍或者领取房屋津贴，津贴一般有两种：第一种是每月工资为11530元有子女的已婚家庭，其房屋月津贴为6800元，已婚无子女的为6100元，未婚者为4800元。这样，津贴费占月薪的40~60%。第二种是月工资为20685元已婚有子女的家庭，其房屋津贴为月津贴9400元，已婚无子女的，月津贴8500元，未婚的月津贴为6600元。津贴率也分别占45%、40%、30%。支付津贴的办法是先由公务员向业主缴纳房租后，再凭收据向政府申请发放该项房屋津贴费。

　　香港公务员的高薪是举世闻名的，但这种高是相对的，并没有到与普通大众的工资水平完全脱离的程度。而且在不同的阶段，高与低会发生转换。

　　刘先生2002年从香港中文大学毕业后，进入香港政府某处做行政主任。一开始，他的月薪是1.5万多港元，相对于大部分月薪只有1万甚至不到1万的同学来说，他自认是“很幸运”的。但4年之后，那些当初加入私人机构、薪水比他低的同学，经过几次调职和加薪之后，很多人的收入都超过了他。“私人机构的薪水有弹性，可能涨得很快，我们就比较按部就班。”刘先生告诉记者。但他也承认，公务员的工作算是一份优差，“凡事有章可循，工作按部就班，生活平平稳稳，稳定，福利好，工作也相对轻松。”

　　“在香港，公务员算是一个不错的职业，特别是在经济不好的时候，私人机构是要减薪的，这时，公务员就很有吸引力了。经济好的时候，私人公司可能会配送股票、债券，公务员工资则没有这种弹性，是始终一贯制。刚入职的公务员，薪水会比私人机构的同类人员高，但行政长官和首长级的公务员，尽管年薪上百万，也肯定没有大公司的那些董事高。”香港一国两制研究中心总裁张志刚告诉记者。

　　马岳则认为，在香港这样的商业社会里，政府要和私人公司竞争人才，相对的高薪和福利是必须的。但是，高薪并不必然能换来廉洁和高效。如果没有社会对政府广泛而自由的监督，再高的“薪”也养不出“廉”，只会增加公共财政的负担。

　　没有“廉洁孤岛”

　　2003年3月5日，当时的财政司司长梁锦松公布财政预算案，其中一项内容是宣布大幅提高汽车首次登记税。3月9日，有报章揭发梁锦松早于2003年1月时已预先买车，有逃税之嫌。梁锦松其后解释，他1月份买车时未决定加税，声称2月才决定加车税，并宣布捐出税款的两倍(约10万元)予慈善机构。尽管如此，梁最终仍然被迫辞职。值得一提的是，他提前买车避税并没有违犯法律和纪律，只是造成某种不诚信的怀疑，竟然也断送了自己的政治生涯。香港公务员，固然享受着高薪和高福利，但也必须奉献与之成比例的廉洁和操守。而要做到这一点，不是仅仅靠个人的自律或空洞的宣传，而是有一套切实严密的监督体系。这套体系不仅存在于政府内部，也存在于外部。可以说，香港公务员受到全社会的监督。

　　在内部监督方面，公务员系统有非常严格的制度约束。香港政府先后颁布了3个特别法例，即《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举舞弊及非法行为条例》。这些条例制订得非常细密严格，甚至有点不近情理。如《防止贿赂条例》第四条，香港政府和绝大部分公共机构不准雇员从公事中收受利益(包括礼物、借贷、报酬或佣金、任何职位或契约、代支付或免除清还任何贷款、任何服务或优待等)，接受朋友的馈赠不能超过400元，向亲友以外的人借贷不能超过1000元。

　　与这些要求配套的，是关于公务员本人的利益申报制度：每年须申报在香港及香港以外地区的所有投资；任何相等于或超过20万港元的单项投资交易，必须在交易后7天内申报；每年须登记若干利益，供市民查阅。关于公务员家庭成员利益的申报，香港的规定相对宽松，只明令其必须申报配偶的职业。历史上就曾经有税务系统的官员，因为没有申报自己的配偶开了一家与此相关的公司而被开除，丢掉了几百万的公积金。而事实上，他的配偶根本就没有因为他的职务得到任何好处。

　　而审计署是特区政府的外部审计师，拥有广泛的权力，可查阅政府部门的记录，执行相关职责和行使权力时无须听命于任何人士和机构。审计署长每年要向立法会主席呈交3份报告书，一份是特区政府的账目，另外两份是对政府部门的审计结果。后者审计的焦点是哪些政府部门浪费资源，营运缺乏效益。审计署每年的审计报告绝不是官样文章，一旦被抓到问题，违规部门和公务员将受到严惩。

　　其实在香港，利益申报不只约束公务员，作为廉洁文化的一个体现，这一机制其实对很多机构、部门的公共任职人员都有制约。学校的校长需要利益申报，立法会议员需按规定申报利益，甚至很多私营公司的经理，也需要申报利益。这一机制的全面施行，根本目的只有一个，就是要建立一个透明公开的环境。

　　“公务员要廉洁，单纯的监督和自律作用有限，不能想象，在一个全面贪腐的社会里，公务员队伍能独善其身，成为‘廉洁孤岛’。”马岳认为，“香港公务员的廉洁，除了相关制度的严格之外，廉洁的社会和强有力的外部监督至关重要。在香港，可以说整个社会都在法律框架内形成一个良性运转。”

　　所谓的外部监督，除了大名鼎鼎的廉政公署，还有法院。香港崇尚司法独立，司法人员不受行政或立法机关牵制。政府如有越权或滥用权力，任何人都可以向法院申诉，控告政府的讼案与控告一般市民的讼案并无分别。由于司法独立，司法机构只对法律负责，而不是向政府负责，就能对所有的人群一视同仁，不存在经常“变通”法律和任意裁量的情形。

　　媒体对政府官员监督更是无孔不入，不要说政府官员的不腐败行为，即使是任何一点影响职业形象的不注意的行为，也会被媒体披露，进而会受到惩罚。梁锦松买车就是先被媒体曝光的。

　　廉洁是不够的，还要高效

　　由于腐败的普遍性，一个公务员只要能保持廉洁，似乎已经很了不起了。但平心而论，纳税人出钱供养公务员，其初衷是要为自己提供服务的，不贪污事实上只是最低要求。而香港的公务员，不仅廉洁，在效率上也获得了很高的评价。

　　“香港的公务员效率是很高的，办一个驾照，美国要等45分钟，香港只要20分钟。”曾经在美国留学的马岳对此评价很高。

　　“香港实行的是‘小政府、大社会’的管理制度。殖民地初期，香港没有系统的政府机构，殖民统治者认为需要管理的地方，如税务、海关等少数有利可图的领域，就派驻公职人员进行管理。一直以来，港英政府管理的思路是积极不干预，对民间和社会性事务不愿意插手管理。回归后，除了英国总督变成‘特别行政区行政长官’外，政府的架构及管理思路基本没有变。”张志刚如是说。

　　政府小，架构简单，避免了叠床架屋，效率自然相对高。在政府架构上，香港只有特区政府这一级。整个香港虽然也划分为18个区，每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会，但“区”并不构成一级政府，没有区政府的机构设置，区议会也只是民意表达机构。职能部门在地区的派驻机构与18个区也并不是一一对应的，只是在需要的地方才设立机构。具体到各个部门，副首长不是分管，而是直接负责某个部门的工作，可以说是部门领导兼任副首长。

　　另外，政府各职能部门的职责在法律上规定得非常明确，在法律上不存在职能部门不能覆盖的空白地带或重叠区域，因此很容易弄清某件事该谁负责，避免了职责不清导致的相互推诿。而在具体的执法程序上，规定也非常清楚：首先提出口头警告，口头警告不听再给予书面警告，如果再不听将发出律师函，再不听将提出“检控”，提交律政司派驻地区的区域裁判所审查后，认为需要就向法院提出起诉，由法院最后判决。执法人员自己没有处罚的权力，哪怕要罚1块钱，也要由法院说了算。

　　记者此次到香港出差，和多个政府部门的公务员打交道，最直接的感受是，接触的公务员都非常礼貌、有效率，愿意尽可能地帮助你。如果做不到，也一定会有非常详细的解释和说明，没有推诿和不搭理的现象。很多的首长级公务员，更是在言谈中由衷地透露出对所在部门的自豪和使命感。也许，再完美的制度和监督，很大程度上也是解决“不能做什么”和“应该做什么”的问题，而要推动人做好一件事，追求尽善尽美，则非有热情和认同不可。从这个角度看，香港公务员的廉洁和效率，不仅是相关考核和监督制度的胜利，也是对人的教育的胜利。