反贪治本 廉署之道

http://www.sina.com.cn 2006年06月05日18:52 南风窗

　　□本刊记者 赵灵敏 发自香港

　　具有权威影响的“透明国际”机构公布的清廉指数世界排名，香港1997年排在第18位，几年来排名不断上升，2002年和2003年排名均为第14位。除此之外，美国传统基金会连续9年将香港评选为世界上最自由的经济体系，并认为香港的成功，首要的原因就是廉洁的政府。正如香港特首曾荫权所指出的：“香港在全球竞争力中的一项重大优势，是公营和私营机构的廉洁。这是国际社会高度推崇和广大市民引以为傲的香港制度特色，也是我们必须维护的核心价值观。”

　　腐败成了一种生活方式

　　上世纪五六十年代，随着大量人口的拥入，香港的经济开始加速发展，财富大量涌流的同时，监管措施的落后使贪污歪风渗透到社会肌理的方方面面：据资料显示，上世纪六七十年代，仅香港警察队伍每年从黄、赌、毒集团所得的贪污贿金就达10亿港元之多，以换取执法人员不干预或假意扫荡的回报。一个叫韩德的警司在19年的警务生涯中攫取了500万港元。入狱时他很坦然地说：我只是运气不好，贪污在香港警察队伍中是一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样，是非常自然的事。此时，香港也有反贪机构，但只是警队的内部机构，因此所谓的肃贪，也只是走过场，稍微有点后台背景的人，都能成功逃脱惩罚。

　　而在日常生活中，病人如果不“打赏”护理员和杂工，连开水和便盆都得不到；食肆要取得经营牌照，必须向有关部门派钱疏通；建筑公司要“识做”，向验楼人员行贿才能拿到入伙纸；甚至连消防人员救火，也要先收取“开喉费”。市民对此不仅耳熟能详，甚至接受为日常生活的一部分。他们对此的一个比喻是：“贪污是一辆行驶中的巴士，有些人登车乘搭，也可以各自走路，但如果挡在它前面，势不可挡，后果自负。”

　　1973年，总警司葛柏在提前退休前被发现拥有430多万港元解释不清的财产，尽管葛的名字已列入入境事务处的“留意名单”内，但他仍然利用机场特别许可证绕过正常的关卡，逃离香港。

　　葛柏潜逃使香港蓄积已久的民怨爆发。以港大学生为首，学生们在维园举行集会，批评政府处理贪污失误，打出了“反贪污，捉葛柏”的口号，集会获得数千名群众的响应。

　　为平息众怒，当时的港督麦理浩下达手令，委任高级副按察司百里渠爵士成立一个调查委员会，彻查葛柏逃脱的原因以及检讨当时的反贪工作。百里渠在随后的报告里，详细分析了反贪机构存在于警察机构内部的弊端，因此建议建立一个独立的反贪机构，“以挽回公众信心，否则政府永远置于被民众质疑与声讨的对象。”

　　其后，《百里渠报告》公开发表，1974年2月15日，香港廉政公署依据《总督特派廉政专员公署条例》成立，其英文名称为ICAC(Independent commission Against Corruption)，直译为“反贪污独立调查机构”。

　　廉署成立后经办的第一个案子，就是葛柏案，因为两名曾贿赂葛柏及目击其贪污过程的前警司愿意转做污阒と耍鹬沼诮鸢匾苫叵愀凼苌蟆Ｗ詈螅鸢乇慌腥胗?年。在香港司法史上，第一次因为贪污罪将一名高官送进监狱，这一行动打破了香港社会对廉署“敢打苍蝇，不敢打老虎”的预判，让人们明了廉署打击贪污的决心，在社会上掀起了一场静默的革命。

　　廉署成立首年，便收到超过3000宗的贪污举报，两倍于上一年警察反贪部门接获的案件数量。自葛柏案到1976年，成立不到两年的廉署，在警察部队里便挖出了近20个贪污集团，数名警司级警察被捕，数百名各级警员被逮捕或通缉。自此，廉政公署的标志“ICAC”逐渐成为香港市民的信心，香港开始了廉政时代。

　　“一人之下，万人之上”

　　廉署成立时，所接到的投诉，有86%与政府部门相关，其中投诉警察贪污的，即占45%。经过30年不遗余力的打击，到2004年，廉署接到的投诉中，涉及政府的已下降到34%，其中涉及警察的，已下降到11%。30多年来，与当年腐败被市民接受为生活的一部分相反，零度容忍也几乎成了市民生活的一部分。时至今日，“给茶钱”几已成为绝响，2005年公布的一项调查显示，高达95.5%的被访者表示，自己或亲友并没有在过去12个月里遇到贪污。廉署经过多年的努力，终能“移风易俗”，这与廉署独特的地位、“一人之下，万人之上”的不容置疑的权威和内部高度的廉洁分不开。

　　拥有1300多名职员的廉政公署，不属于香港公务员系列，不受公务员条例约束，也不受其他政府部门的指示和控制，直接向行政长官负责。廉署之“独立”，早先只对港督麦理浩负责，后来只听命于董建华和今日的曾荫权。除此之外，一概不认。

　　在自主权外，廉政公署还拥有庞大的调查队伍以及特别调查权力。因为廉署的工作对象都是有职有权的人，所以廉署工作人员享有很多特殊的权力，其调查权力极大，可调阅任何资料、处置财产、搜索扣押，任何人均不得以任何理由拒绝，违者可处徒刑1~3年。此种权力，甚至凌驾于检察官之上。而廉署人员执行任务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力，还有申请获取旅行证件的权力。不难看出，廉政公署所拥有的强力调查权，保证了该部门在调查案件时不再顾忌更多的“禁区”与“高压线”。

　　权力一大，便容易滋生腐败，世界很多国家都有反贪局之类的机构，但没过多长时间，反贪局往往会变成贪污局。香港只有一个廉政公署，却成功避免了这种情况，根本的原因在于有一套完善的权力制衡体制：廉署权力虽大，但搜查令、扣押财产、收缴旅行证件须经法庭批准和签发，而专员只可在紧急情况签发手令，并须向独立的委员会说明理由；廉政公署不具有检控权，它只是一个犯罪调查机构，在它完成调查程序之后，须将相关的证据材料提交律政司，由律政司司长或检控官决定是否提出检控；到了法庭上，政府有检控官，犯罪嫌疑人也会聘请律师，而法官则是一个消极中立的角色，这种情况下，程序上稍有漏洞，证据上有一点瑕疵，最后都可能被抓住把柄而功亏一篑。也因此，廉署所检控案件的判罪率高达70%以上，这在世界上是罕见的。

　　廉署自成立以来，已设立内部调查及监察组，有关投诉廉署人员涉及贪污的案件，在获得律政司同意后由该小组调查，并由负责监察廉署的“审查贪污举报咨询委员会”监察，而有关廉署人员的刑事投诉则由警方负责。而负责监督廉署调查工作的独立委员会，由来自法律界，商界等专业界别和立法会议员组成，并由非官方委员担任主席。委员会定期开会，审查廉署调查的每一宗个案，其中一些重大案件，还需要定期向委员会汇报。

　　除了他律之外，廉署对其工作人员的专业能力和操守的要求也非常严格，这些要求，通过年复一年的教育培训，已内化为廉署工作人员的自我意识。近3年来，廉署1300多名职员中，因触犯法律被司法机关调查或起诉的，每年不超过3人，而且没有一个与职务犯罪有关。今年年初，有一廉署职员只因谎报病假，就受到了非常严厉的处分。

　　更难以置信的是，廉署的职员中，竟没有一人投资股票，这样做的原因，只是因为他们认为，在工作中可能会接触到与股价变化相关的信息，如果利用这些消息赚钱，对普通的投资者是不公平的。

　　放心举报

　　廉政公署在多区设分处，并有24小时服务的报案中心，由经验丰富的调查人员负责,所有投诉均会保密,泄密者将受法律追究，以确保举报者无后顾之忧。每天早上七点是廉署举报中心的“截数时间”，中心职员会整理好过去24小时接获的投诉，无论投诉的性质如何轻微，都会列入“早晨报告”,由执行处首长及处长级人员进行审议，决定是否展开调查。廉署网站上承诺的服务标准是48小时内对贪污举报作出回应。

　　举报中心绝对严禁非中心工作人员进出，甚至包括廉署其他部门同事。而在处理举报时，只有在工作上必须知道内情的调查员，才会获知调查的内容和进展，连同一组别的调查员也不例外。负责接见市民的人员，经过严格训练后，尚要由上级从旁指导一段时间才能够单独会见市民。

　　只说了句“我知道某某部门有人贪污”便匆匆挂线，或是在廉署分区办事处门外徘徊多时才推门而进。市民早年这些战战兢兢的举措，很快便被廉署人员的审慎办事态度改变过来。据统计，廉署成立之初所接到的署名举报只占30%，而到现在已增加到70%以上。

　　1995年3月29日，香港历史上最大的走私香烟案的污点证人徐道仁在新加坡被暗杀，而此前，尽管廉署一再警告，徐道仁仍拒绝廉署为他提供保护，且移居新加坡，而廉署依法不能在香港以外的地方执法或执行证人保护计划。此后，廉署在1998年4月成立了证人保护及枪械组，负责处理和执行廉署的证人保护计划。目前，凡是被列入证人保护计划的对象，廉署将派出武装人员，对证人进行全天候的保护。徐道仁因此成为廉署历史上第一也是唯一的证人被杀事件。

　　1987年，廉署成为香港及东南亚地区首个采用单面镜认人设备的执法机构。每次认人时，廉署会请一些临时演员来，把犯人混在他们中间，证人只需在镜后面说出号码。由于证人在认人过程中不会被疑犯看见而暴露身份，因而有越来越多的市民愿意提供帮助。

　　葛柏案虽然在刑事方面早已宣判，但在民事上，对葛柏所收贿款的追讨到今天都没有结束。1985年，政府成功拍卖葛柏的英国房屋，冻结其名下当地银行存款，追回了40多万元。1994年，政府再次入禀法院追讨640万元的贿款和利息。尽管葛柏的钱早已去了外国银行，追讨非常困难，但廉署人员表示，只要一天得不到葛柏确切的死讯，葛柏案的案卷就一天不会封存。这种锲而不舍，誓要讨还公义的精神，贯穿于廉署32年历史的始终。像著名的佳宁集团案，廉署穷追了17年才将一名疑犯引渡回港；在海外信托银行案中，廉署共会见613人，为从美国引渡嫌疑人，准备了23本共1.2万页的文件；在联交所案中，会见近千人，录数百份口供。这样做，反贪污的成本确实是高，但彰显了法律精神，表明了廉署不惜代价反贪污的决心，这也是香港成为廉政之都的精神所在。

　　反贪如何治本？

　　首任廉政专员姬达在廉署成立时就表示：“倘若不能改变公众对贪污的看法，反贪的工作不可能完全成功。”这句话，道出了反贪的难点和关键所在：一些人对贪官深恶痛绝，但是如果让他们手握一方大权，很可能也会走上贪官之路。可以说，许多羡慕贪官的百姓正是贪官生成的土壤和后备力量。而铲除这种土壤的最好途径，无疑就是培养他们的廉洁价值观。和大多数国家或地区重治不重防的反贪策略相比，廉署的缔造者30年前设计的反腐战略中，最令人钦佩之处就是把预防工作提升为反腐败体系的重要支柱。执法、预防和教育“三管齐下”，充分显示了当时制度设计者的政治智慧。

　　廉署在成立之初，成立了三个部门，除执行处负责具体案件的举报和调查外，防止贪污处和社区关系处分别在做反贪的预防和教育工作。

　　防止贪污处的工作可以概括为一句话：改善有可能导致贪污的工作方法及程序，并为公营、私营机构等提供良好的防贪顾问服务。防止贪污处可以审查任何一个政府机关的程序，认为某个工作程序可能导致贪污，就会写出报告要求他们改过来。1975年，廉署完成了第一份防贪审查报告，主题是探讨检讨管制内地非法入境者的措施。时至今日，廉署已完成了2800多份审查报告，涵盖的范围从蔬菜鱼秧的运送安排，到相当复杂的楼宇椿柱测试程序，无所不包。由于廉署人员在制定这些程序时会深入工作现场，反复核实了解，小心求证，又力求把报告写得每个人都能明白，所以总能提出为市民欢迎的反贪建议，这些建议超过90%都能在一年之内落实。

　　而社区关系处则负责反贪教育，推动各界人士采取预防贪污措施及提倡诚实公平的价值观。早年，廉署人员挨家挨户探访屋居民，避风塘艇户和小巴司机，解释贪污之害。由于家访都在晚上市民回家后进行，为保证安全，大家约定每隔一段时间碰一次面确定行踪。曾有人迟迟未露面，大家慌忙往回找，才发行她被一名热情的住客拉住不放。

　　社区关系处很善于利用大众传媒进行“肃贪督廉”教育，他们每年都会利用崭新的手法制作宣传短片和电视剧，在电视上播出，以提高市民对贪污的警觉性。为达到宣传目的，廉署可谓无“微”不至，通过地铁月台，巴士车身，公共电话亭等各种媒介，廉署把反贪观念深入到市民的日常生活中，“平生不做贪心事，夜半敲门也不惊”、“早知如此，何必当初”、“贪污毁商机”，香港市民非常熟悉这样的肃贪警示广告。很多类似的广告脍炙人口，多次在本地和海外广告大赛中获奖。

　　在具体的宣传手法上，廉署则很注意结合不同人群的需要。每所小学校每周一堂课播放德育教育卡通片“想一想”。故事一般是无结局的，为的是引发学生作道德思考并且撰写道德文章。而大中学生接受的廉政课程是“反贪个案齐探讨”。廉署每周提供一个案件供课堂讨论。此举，是要给将来成为公务员的青少年打防腐疫苗。廉署的反贪教育甚至开始于幼儿，为此专门设计了卡通人物小兔“智多多”，并按孩子们心目中面圆耳短的形象为它“易容”，迅速获得爱戴。为拓展廉政工作的接触面，廉署成立之初就开始招募义工，现在，这个名为 “廉政之友”的义工组织已经有逾千名会员。

　　值得一提的时，廉署的成功，离不开香港独立而又力量强大的传媒，舆论成为影响政局、引导民众注意的重要力量。香港大部分媒体，非常热衷于“揭丑”，如果哪个官员有不检点之处给媒体挖出来，马上就会被媒体大批特批。不但官员声誉扫地，廉署等司法机关也会马上跟进。去年下半年，香港一家媒体披露上任不久的某机构官员曾接受富商赠送的几张机票，此人在媒体的一阵猛轰之下，被迫引咎辞职。足见媒体舆论监督的威力！

　　未来的挑战

　　经过30多年不懈的努力，廉署在社会上树立了良好的口碑，抽样调查显示，过去5年每年均有约99%的市民对廉署的工作表示肯定和支持。香港迅速由乱而治的经验也引起了国际社会的关注，现在，包括韩国、澳门等十几个国家和地区的反贪机构都像香港一样取名为廉政公署，希望拥有和香港廉署一样的效率和权威。尽管如此，廉署的反贪历程并非一帆风顺，在不同的历史时期，廉署均面临着形式不同的挑战。

　　1977年，廉署处理了尖沙咀警署集体贪污案，有30多名警队官员被起诉、判刑。这一系列针对警务人员的贪污行动而采取的惩罚行动，引起警务人员的强烈不满，先是罢工举行抗议游行，直至爆发“廉警大冲突”：该年10月1日，5000名警员冲击廉署总部，砸烂廉署设施，凌辱和打伤廉署人员，警察还威胁，如果不削减廉署的权力，他们将逐步停止执法工作，严峻的形势给当时的港督麦理浩巨大压力，他不得不妥协，颁布“特赦令”，赦免警方1977年1月1日以前的贪污罪行，但案情特别严重的，或者逮捕令已发出除外。但是矛盾并未解决，有人得寸进尺，继而要求全面和无条件的特赦，甚至要求解散廉政公署。于是麦理浩召开立法局紧急会议，利用紧急立法权，只用了30分钟，闪电般“三读”通过了《警务条例》的修正案，规定任何警官如果拒绝执行命令，将立即开除，不得上诉。这才平息了警队内刚露头的叛乱。接着，港督软硬兼施，对118名有贪污嫌疑行为的警务人员，根据《殖民地条例》有关规定，在不予起诉的情况下强迫退休，总算平息了此次事件。

　　到了2004年，在轰动一时的“广兴案”、“涉贿陈裘大案”，以及8月初开庭审理的“毛玉萍案”中，廉署连续受挫。其主要原因皆由于被指责其查案手段违背《基本法》条款，侵犯居民通讯自由权利。在“涉贿陈裘大案”中，廉署在陈的办公室装的摄像机，拍摄下陈受贿甚至点钞的全过程，陈的受贿事实可谓证据确凿。但区域法院法官指廉署取证手法违反《基本法》，唯一可以做的是在现阶段永久终止聆讯，他甚至批评廉署的做法无耻及罪大恶极。

　　为堵塞漏洞、避免出现法治的真空，香港特首于2005年8月5日签发针对秘密监察的行政指令，授权四大执法部门进行秘密监察。事件却未因此平息，香港大律师公会和香港律师会相继表态反对，认为行政命令不能等同法律程序。2006年2月，香港高等法院裁决认为，特首行政命令不足以作为执法人员进行秘密监察的法理基础，但为免判决会造成法律真空，罕有地将判决暂缓6个月生效，让港府及立法会及时立法。

　　廉政专员黄鸿超承认，最近廉署有几宗案件的调查手法被法庭批评，对员工的士气有影响。廉署前执行处处长陈德成说：“30年前的贪污罪行是在光天化日下进行的，猎人当然很容易捉拿猎物，但时至今日贪污罪案是在黑暗中秘密进行，所以廉署为了成功打击贪污恶行，往往要秘密调查，不但要揭发罪行，更要搜证及举证，才能将猎物绳之于法。”

　　要反贪，相关部门就必须有足够的权力和手段，但窃听电话、秘密录音等做法，有时又无可避免地会侵犯公民的人身自由，如何获得这两者之间的完美平衡，对包括廉署在内的一切反贪机构，都是一个历久弥新的话题。