立法院，亂台先鋒

【楊艾俐】
上電視作秀是他們，政黨惡鬥是他們， 貪腐最烈的行業也是他們。 台灣的民主創造出一頭陷入瘋狂黨派鬥爭的憲政怪獸， 究竟誰能挺身制衡？


晚上十一點，夜闌人靜，國民黨立法委員李紀珠在院內熬夜加班，緊盯著螢光幕，為隔天要舉行的《敏感科技保護法》查看最後資料。這個法律將為何種技術可移往大陸定調。她沒有把握這種關係重大的法案，是否會通過。立法院議事效率急速降低。從去年二月底到今年過年前的兩個會期，才通過一百三十二個法案（其中大部份是修正案），立法院每年預算四十億，平均每個法案就耗費三千零三十萬元，每二．五個法案就可以給全國小學生免費供應營養午餐一天。

本應為人民看緊荷包的一群人變成最會花錢的人。

位在中山南路的立法院，嶄新的黑亮汽車、光鮮西裝的人潮絡繹不絕，熱鬧地交換著「權力」與「利益」。

趾高氣揚的立法委員，似乎無視社會對他們的反感。一般人民毫不覺得這是可代表他們的一群人，「立法院是展現虛假民主的地方。聲望一直最低，」中研院社會學研究所研究員瞿海源說。

國際透明組織政府清廉度調查，台灣民眾認為貪污最嚴重的是立法委員，法務部所作的政府清廉度評比，他們居於倒數。「我們的民主，造就了這頭憲政怪獸，」前立委邱太三說。

缺乏制衡，朝野大分贓

立法院現今最大問題是沒有任何機構可以制衡。黨對立委幾乎沒有拘束力。立委更各自表現，無所顧忌。

美國、歐洲都有健全的國會制衡機構，美國華盛頓有大大小小監察團體，最負盛名的是獨立政治監督組織共同事業（Common Cause），他們監督參眾兩院議員的操守、發言、投票紀錄，連參議員收的演講費都難逃他們監督。美國眾議院多數黨領袖狄雷（相當於我國立法院長），因涉及白宮遊說醜聞案，馬上就得辭職。日本國會有強烈自律，國會議員講錯一句話，會在同僚壓力下辭職。

但台灣立法院比開發中國家還不如。台灣的立委質詢，頻作個人秀，辛辣火爆。桃園區域立委吳志揚參觀泰國國會，看到泰國國會議員心平氣和地排排坐，官員坐對面，和平論政，沒有侮罵挑釁，也沒有尖酸刻薄，十分感慨。

但是立委最大弊病，仍是為私利關說，台下交易不斷，以致延擱國家進步。政黨輪替前，很多民進黨立委還能清廉自持。現在根據採訪人士歸納，藍綠很多立委都各有利益糾葛，腐敗程度相似。各種同業公會都知道，法案要通過或修改，要打點立委，而且民進黨、國民黨，藍綠都有代表負責打點。有前金，也有後謝。

「你知道門道，又不願同流合污，」一位前立委說，「最好退出，免得擋人財路。」尤其是今年一月十三日上一個會期結束前一刻，朝野黨團闢室密商，通過規模高達一千一百六十億元的「水患治理特別預算」，給人朝野大分贓的疑慮。因為國民黨立委不久前，還攻擊民進黨政府要求治水預算時，只送來薄薄幾張紙，沒有詳盡計劃。但是黨團忽然全部同意，而且比原先的八百億元，還增加三百多億元。

根據過去治水工程，七成以上的工程、半數以上的預算，都是切段分割發包，工程金額都在一百萬以下，不用公開招標。一條河被切割成無數個百萬元以下工程，分別發包出去，如何能達成治水效果？「這不就是綁樁、圖利的天堂嗎？」一位媒體記者說。

一位金管會高級官員表示，這幾年金融改革主導台灣最大財富重分配。各金融公會遊說立委最為積極。當行政機關才剛要開始討論加強監理金融機關的法令時，各種金融公會就已經派人遊說立委，希望不要通過不利自己的法案。因此在立法院裡，主管金融法令的財政委員會相當熱門。

上電視作秀是他們，政黨惡鬥是他們， 貪腐最烈的行業也是他們。 台灣的民主創造出一頭陷入瘋狂黨派鬥爭的憲政怪獸， 究竟誰能挺身制衡？


因為立委影響力無所不在，又擅於修理行政官員，很多人也喜歡拿立委狐假虎威，更增加改革困難。

一位卸任政務委員與一家公會開會，討論政府將嚴格審核該行業專業資格，「開了很多次會都沒有結論，最後那位理事長憤怒地說，『沒關係，我找立委來修理你』。」

擱置法案，往往延誤國家進步。不管是現代政府大法︱︱《行政院組織法》修正案、《公務人員行政中立法》，都靜靜地躺在立法院裡。

立法院議事品質差，已經影響到台灣每個人。例如立法院經常在會期最後一天，挑燈夜戰通過十幾個法案。例如，第五屆第六會期通過五十七項法案，十三項就是最後一天通過的，幾乎佔四分之一。

包裹立法，後遺症叢生

立法院也常加開臨時院會包裹立法，產生很多後遺症。現今問題叢生的金控公司，也是二○○一年立法院為了通過金融重建基金，一起包裹匆匆通過六項法令，對銀行併購開方便大門，以致今天台灣六大財團（辜辜，吳吳，蔡蔡）全面掌控金控。

立法院弊病，和媒體、選民、制度、政黨都息息相關，要去濁揚清，必須選民施壓監督，才可能改進。例如立委名額減半、單一選區，就是學者、媒體不斷呼籲，最後由前民進黨主席林義雄率領人民在立法院前靜坐而通過的，否則沒有立委願意修法，減少自己的當選機會。但現在立委又想要借修憲翻案。

如果你希望立委要在各種婚喪喜慶中露臉，立委只有勤跑這些場合。如果你知道你選的立委綁標工程，結果工程偷工減料，你或你的親友可能駛在斷橋或危路上，遭遇車禍，你還會選他嗎？

「我們不能把手都指向別人，」倡導公共知識份子的作家龍應台說，「骯髒和醜陋都是自己選出來的，有幾流公民就有幾流政治人物。」

朝野對峙，立法院畸形發展

台灣民主發展以來，國民黨及民進黨都沒有善盡在野在朝監督，將立法院帶上畸形發展。例如今天的立委與官員一對一質詢，就是民進黨時期委員用肢體暴力爭取到的。政黨輪替六年來，國民黨缺乏在野黨應有的監督要求。朝野立委對峙日行尖銳。根據採訪分析，主要是政黨力量太弱。立委得靠自己人脈當選，其次立法院又不注重資深制度及專業立委，更無心建立健全內規。「為了維繫權力，他們必須算計、硬拗、使壞，」一位在台北市從事教職的嚴果維寫著，「一切都在明處和暗處進行。」

為打知名度，立法委員想盡辦法，搶電視鏡頭，無所不用其極。很多立委一早上就趕著去會場發言，因為電視台早上十點半會截一次稿。在此之前發言，有最大可能上電視。前一天晚上，立委與助理密切商量，要怎樣講，才能掌握「黃金三十秒」，讓電視台可以用。大部份委員只是發了言就走，不管前面有多少委員已問了同樣的事。很多委員不能到場卻登記發言，在電視上螢幕上，仍然能看到預備質詢者的名字，「有委員說，縱使被拍到背影也好，」民進黨前立法委員段宜康笑著說。大部份立委只要求自己質詢能上電視就好，拿回選區給選民看，自己在國會可以威風十足修理官員，就能贏得選票。

每逢星期二、星期五的全院總質詢，行政院四十餘位部會首長端坐，立委席卻常空無幾人，只有正在質詢的少數立委。行政官員是國家資源，他們精力應該用在帶領國家，衝刺國際舞台，維護社會正義。財政部長呂桔誠，三月在立法院起碼被質詢八天，加上總質詢都圍繞在開發金董事長任命和卡債，幾乎天天都被綁架在立法院。攸關社會正義的租稅改革，都得放在一旁。
更耗費資源的是，這幾年部長頻繁更替，對主管業務不熟悉。到立法院往往要帶上近百位部屬備詢（以前二十幾位就足夠）。

在三月十二日的經濟委員會裡，新上任的經濟部長黃營杉，帶了八十位部屬官員準備應答，坐滿了立法院紅樓會議室，國家經濟興革大事，都得擺在一旁。「連資訊中心、政風處的人都帶去，」一位經濟部員工說。

「每次從立法院回來，我就很累，很累，」一位部會中階主管強調兩個「很」字，「那裡充滿暴戾之氣。」

將立法院導入正常角色，政黨必須重拾威信。政黨應該訂出民意代表及執政者行為規範，提名人寧缺勿濫，而且貫徹紀律，該開除黨籍時，就開除。「政黨的道德標準應該高於民代，人民也可根據政黨的道德標準投票，」前立委邱太三說。

各政黨對立委約束力差，無從建立資深制以及專業制，使很多立委不能適才適所。

例如政黨不分區立委具專業，可補足區域立委之不足，但是國民黨不分區立委，必須等區域立委挑選完委員會後，才能挑選。但是分配權力大的財政、經濟委員會都最熱門。擅長財經的不分區立委，往往只能選到冷門委員會，如前副院長江丙坤加入外交委員會，前中鋼董事長王鍾渝和現任立委李紀珠只能到科技及資訊委員會。

我國早已踏入資訊社會，資訊運用更是國家競爭力的指標，但是科資會仍然是冷門會，委員只有十七位，常常流會。上個會期只通過一個法案。立法院已與我國現實社會脫節。

借鏡歐美，建立資深專業制

立法院更應該積極著手建立內規。不分黨派立委都認為立法院長王金平應該負起責任，召集改進小組。例如檢討質詢制度，很多立委建議應該由黨派代表質詢，質詢內容就是黨的立場，而不是個別委員的立場，行政官員也必須嚴肅回答。就如英國下議院，每週固定星期三下午，舉行在野黨和執政黨辯論。

又如民主成熟國家，國會裡最重要的就是委員會，委員會主席都由多數黨的資深委員擔任，資深而專業，在同僚講話一言九鼎（我國委員會召集人都是輪流選，沒有資深制），開委員會氣氛莊嚴，兩黨議員和官員認真討論法案。美國不能讓記者旁聽，不像我國立法院委員會裡記者和攝影機川流不息，隨時獵取火爆鏡頭。更造成立委競相作秀的畸形現象。委員會通過的法案，往往能在院會裡通過。

「我國立法委員都一樣大，是假民主，而不是真民主，」一位委員說。

勤於問政的委員更認為立法院應加強運作透明化。例如民眾可以隨時上網看到當下立法委員質詢情形，而不是電視台剪輯的鏡頭。民眾也可以隨時看到委員出席紀錄和投票紀錄。「我希望知道我選出的代表，在立法院做了什麼事。他能代表我的立場嗎？」民進黨前立法委員段宜康說。

行政官員的專業更重要，例如以前財政部長林全、勞委會主委陳菊、陸委會主委蔡英文等，立委在質詢前，都會三思而言。「一個對政策敢負責的政務官，就能對立委挺直腰桿，」段宜康說。

但是有些行政官員聽任立委需索，立委就會關說施壓。一位主管許多工程的前任部長就是如此。「不管什麼時候找他，他都在陪立委，」一位行政院高層幕僚說。

面對未來，明年底國會減半（只剩一百一十三位委員），是改革契機，但應配套的興革之事更多。例如應該考慮裁併委員會，立法院現在就有十六個委員會，若沒有配套改革，未來一個委員會只有六、七位委員，三位委員就能一讀通過一個法案。

最後能監督立法委員的仍然是選民。「投下你的一票時，你要什麼人代表你，」台大新聞所教授周陽山說，「最好自己想清楚。」

其次，社會中道人士應該發揮監督力量。選民更應該組織團體，監督民意代表作為。

美國的Common Cause是由二十五萬會員自動捐獻運作，不接受政府和企業的獎助，更不向這些機構申請研究案，以保持獨立。最近幾位美國參眾議員，牽涉政治獻金來路不明，Common Cause所發表的評論，都受到媒體的大幅報導。

如何監督這頭憲政怪獸，人民還是第一個把關人。

朝野對立 立法院淪為「焦土院」

時間：二○○六年一月十二日傍晚五時
地點：中華民國立法院議場
案由：九十五年度中央政府總預算案與修正案表決

「現在繼續開會，處理留待表決項目，」擔任主席的立法院長王金平一聲令下，議場上響起鈴聲，催促著所有立法委員進入議場，對今年度的中央政府總預算案與修正案，逐項開始表決。

從審查第一案「軍公教人員一次退休金及公保養老給付優惠存款利率」開始，藍、綠陣營頻頻利用議事規則展開攻防。民進黨與台聯一致擁護行政院提的預算案，在野的國民黨、親民黨與無黨聯盟則串連反對。幾乎所有表決結果，藍、綠壁壘分明。

直到晚上八時，院會公開審查的二十七項預算案，總共表決了四十一次。短短的三個小時內，今年度中央政府總預算案趕在過年前三讀通過。在野黨利用人數優勢，成功凍結行政院所提的總預算案。

這就是立法委員替納稅人看守荷包的情形︱︱只問立場表決，沒有理性討論。「立委醒時打架相罵，睡時舉手表決，」一位在場媒體記者，生動地描述立委如何開會。

政黨對立，撕裂台灣

「在只有藍綠的政治社會中，人民被形塑成只能接受兩種顏色的色盲。不！政治應該是多元色彩的，」前民進黨立委林為洲抨擊。他無奈於以財經、社會、科技為主的民生議題，在立法院敵不過以辛辣辱罵為主的藍綠對決，三月底終於跳出來反抗，退出民進黨，也退出所有的政黨活動。

政黨綁架了立委，也綁架了人民，讓社會只有立場，沒有是非。

藍、綠對立嚴重，更讓台灣政治，陷入分立政府的困境。

強力杯葛，立院失靈

中研院社會學研究所研究員瞿海源分析，在民進黨剛開始中央執政時，朝野雙方還不適應易位後的民主政治運作，均身不由己陷入僵局。陳水扁當選連任後，在野政黨由於總統選舉糾紛，甚至不承認陳水扁的總統身分，加以第六屆立院在野黨佔多數，杯葛就更有力而有效。

表面上看，在野黨雖然杯葛成功，但實際上是讓立法院失靈，淪為「焦土院」。

瞿海源指出，強力杯葛基本上就是「焦土政策」，是以犧牲國會重大功能的消極手法，積極癱瘓執政。以行使監察委員同意權為例，在野黨遲遲不願將同意案排入議程，等於廢掉監察院。監察院被廢，其實便宜了行政院，因為沒有監察委員，行政部門更可隨心所欲，沒人可以糾舉。

其實，在野黨掌握國會多數，就等於掌握立法權，可以透過立法過程，實踐自己的政治主張，將行政院的提案修改成合理的法律，主導施政，甚至提前執政。「如果還繼續杯葛，累積該通過而未通過的法律，不只讓民進黨執政困難，若國民黨贏回政權，也會遭遇很多問題，」瞿海源提醒。

身為人民的代理人，朝野立委並未善盡責任與義務，反而競相自肥。

根據計算，一位立委年薪為二百三十五萬元，每月均領約十九萬元。再加上每個月三十萬元的公費助理薪資、六萬元的公費助理加班費，以及選民服務費、國會外交事務經費與國外出差旅費等。加總起來，立委一年的薪資與個人總支配金額共為八百八十多萬元。

面對府會僵局與立院亂象，未來國會議員採「單一選區兩票制」，或許是解決之道。中研院政治所籌備處副研究員林繼文指出，政黨為了在單一選區兩票制度下勝選，必須贏得中間選民支持。候選人問政走偏鋒，重關說輕立法，上媒體，少出席等行為應該會減少。

但朝野立委，目前卻又忙著推動修憲，挑戰才通過但還未來得及施行的「小選區，立委減半」政策。爭權奪利的遊戲繼續上演。