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Friday, May 12, 2006

立法院,亂台先鋒

【楊艾俐】
上電視作秀是他們,政黨惡鬥是他們, 貪腐最烈的行業也是他們。 台灣的民主創造出一頭陷入瘋狂黨派鬥爭的憲政怪獸, 究竟誰能挺身制衡?


晚上十一點,夜闌人靜,國民黨立法委員李紀珠在院內熬夜加班,緊盯著螢光幕,為隔天要舉行的《敏感科技保護法》查看最後資料。這個法律將為何種技術可移往大陸定調。她沒有把握這種關係重大的法案,是否會通過。立法院議事效率急速降低。從去年二月底到今年過年前的兩個會期,才通過一百三十二個法案(其中大部份是修正案),立法院每年預算四十億,平均每個法案就耗費三千零三十萬元,每二.五個法案就可以給全國小學生免費供應營養午餐一天。

本應為人民看緊荷包的一群人變成最會花錢的人。

位在中山南路的立法院,嶄新的黑亮汽車、光鮮西裝的人潮絡繹不絕,熱鬧地交換著「權力」與「利益」。

趾高氣揚的立法委員,似乎無視社會對他們的反感。一般人民毫不覺得這是可代表他們的一群人,「立法院是展現虛假民主的地方。聲望一直最低,」中研院社會學研究所研究員瞿海源說。

國際透明組織政府清廉度調查,台灣民眾認為貪污最嚴重的是立法委員,法務部所作的政府清廉度評比,他們居於倒數。「我們的民主,造就了這頭憲政怪獸,」前立委邱太三說。

缺乏制衡,朝野大分贓

立法院現今最大問題是沒有任何機構可以制衡。黨對立委幾乎沒有拘束力。立委更各自表現,無所顧忌。

美國、歐洲都有健全的國會制衡機構,美國華盛頓有大大小小監察團體,最負盛名的是獨立政治監督組織共同事業(Common Cause),他們監督參眾兩院議員的操守、發言、投票紀錄,連參議員收的演講費都難逃他們監督。美國眾議院多數黨領袖狄雷(相當於我國立法院長),因涉及白宮遊說醜聞案,馬上就得辭職。日本國會有強烈自律,國會議員講錯一句話,會在同僚壓力下辭職。

但台灣立法院比開發中國家還不如。台灣的立委質詢,頻作個人秀,辛辣火爆。桃園區域立委吳志揚參觀泰國國會,看到泰國國會議員心平氣和地排排坐,官員坐對面,和平論政,沒有侮罵挑釁,也沒有尖酸刻薄,十分感慨。

但是立委最大弊病,仍是為私利關說,台下交易不斷,以致延擱國家進步。政黨輪替前,很多民進黨立委還能清廉自持。現在根據採訪人士歸納,藍綠很多立委都各有利益糾葛,腐敗程度相似。各種同業公會都知道,法案要通過或修改,要打點立委,而且民進黨、國民黨,藍綠都有代表負責打點。有前金,也有後謝。

「你知道門道,又不願同流合污,」一位前立委說,「最好退出,免得擋人財路。」尤其是今年一月十三日上一個會期結束前一刻,朝野黨團闢室密商,通過規模高達一千一百六十億元的「水患治理特別預算」,給人朝野大分贓的疑慮。因為國民黨立委不久前,還攻擊民進黨政府要求治水預算時,只送來薄薄幾張紙,沒有詳盡計劃。但是黨團忽然全部同意,而且比原先的八百億元,還增加三百多億元。

根據過去治水工程,七成以上的工程、半數以上的預算,都是切段分割發包,工程金額都在一百萬以下,不用公開招標。一條河被切割成無數個百萬元以下工程,分別發包出去,如何能達成治水效果?「這不就是綁樁、圖利的天堂嗎?」一位媒體記者說。

一位金管會高級官員表示,這幾年金融改革主導台灣最大財富重分配。各金融公會遊說立委最為積極。當行政機關才剛要開始討論加強監理金融機關的法令時,各種金融公會就已經派人遊說立委,希望不要通過不利自己的法案。因此在立法院裡,主管金融法令的財政委員會相當熱門。

上電視作秀是他們,政黨惡鬥是他們, 貪腐最烈的行業也是他們。 台灣的民主創造出一頭陷入瘋狂黨派鬥爭的憲政怪獸, 究竟誰能挺身制衡?


因為立委影響力無所不在,又擅於修理行政官員,很多人也喜歡拿立委狐假虎威,更增加改革困難。

一位卸任政務委員與一家公會開會,討論政府將嚴格審核該行業專業資格,「開了很多次會都沒有結論,最後那位理事長憤怒地說,『沒關係,我找立委來修理你』。」

擱置法案,往往延誤國家進步。不管是現代政府大法︱︱《行政院組織法》修正案、《公務人員行政中立法》,都靜靜地躺在立法院裡。

立法院議事品質差,已經影響到台灣每個人。例如立法院經常在會期最後一天,挑燈夜戰通過十幾個法案。例如,第五屆第六會期通過五十七項法案,十三項就是最後一天通過的,幾乎佔四分之一。

包裹立法,後遺症叢生

立法院也常加開臨時院會包裹立法,產生很多後遺症。現今問題叢生的金控公司,也是二○○一年立法院為了通過金融重建基金,一起包裹匆匆通過六項法令,對銀行併購開方便大門,以致今天台灣六大財團(辜辜,吳吳,蔡蔡)全面掌控金控。

立法院弊病,和媒體、選民、制度、政黨都息息相關,要去濁揚清,必須選民施壓監督,才可能改進。例如立委名額減半、單一選區,就是學者、媒體不斷呼籲,最後由前民進黨主席林義雄率領人民在立法院前靜坐而通過的,否則沒有立委願意修法,減少自己的當選機會。但現在立委又想要借修憲翻案。

如果你希望立委要在各種婚喪喜慶中露臉,立委只有勤跑這些場合。如果你知道你選的立委綁標工程,結果工程偷工減料,你或你的親友可能駛在斷橋或危路上,遭遇車禍,你還會選他嗎?

「我們不能把手都指向別人,」倡導公共知識份子的作家龍應台說,「骯髒和醜陋都是自己選出來的,有幾流公民就有幾流政治人物。」

朝野對峙,立法院畸形發展

台灣民主發展以來,國民黨及民進黨都沒有善盡在野在朝監督,將立法院帶上畸形發展。例如今天的立委與官員一對一質詢,就是民進黨時期委員用肢體暴力爭取到的。政黨輪替六年來,國民黨缺乏在野黨應有的監督要求。朝野立委對峙日行尖銳。根據採訪分析,主要是政黨力量太弱。立委得靠自己人脈當選,其次立法院又不注重資深制度及專業立委,更無心建立健全內規。「為了維繫權力,他們必須算計、硬拗、使壞,」一位在台北市從事教職的嚴果維寫著,「一切都在明處和暗處進行。」

為打知名度,立法委員想盡辦法,搶電視鏡頭,無所不用其極。很多立委一早上就趕著去會場發言,因為電視台早上十點半會截一次稿。在此之前發言,有最大可能上電視。前一天晚上,立委與助理密切商量,要怎樣講,才能掌握「黃金三十秒」,讓電視台可以用。大部份委員只是發了言就走,不管前面有多少委員已問了同樣的事。很多委員不能到場卻登記發言,在電視上螢幕上,仍然能看到預備質詢者的名字,「有委員說,縱使被拍到背影也好,」民進黨前立法委員段宜康笑著說。大部份立委只要求自己質詢能上電視就好,拿回選區給選民看,自己在國會可以威風十足修理官員,就能贏得選票。

每逢星期二、星期五的全院總質詢,行政院四十餘位部會首長端坐,立委席卻常空無幾人,只有正在質詢的少數立委。行政官員是國家資源,他們精力應該用在帶領國家,衝刺國際舞台,維護社會正義。財政部長呂桔誠,三月在立法院起碼被質詢八天,加上總質詢都圍繞在開發金董事長任命和卡債,幾乎天天都被綁架在立法院。攸關社會正義的租稅改革,都得放在一旁。
更耗費資源的是,這幾年部長頻繁更替,對主管業務不熟悉。到立法院往往要帶上近百位部屬備詢(以前二十幾位就足夠)。

在三月十二日的經濟委員會裡,新上任的經濟部長黃營杉,帶了八十位部屬官員準備應答,坐滿了立法院紅樓會議室,國家經濟興革大事,都得擺在一旁。「連資訊中心、政風處的人都帶去,」一位經濟部員工說。

「每次從立法院回來,我就很累,很累,」一位部會中階主管強調兩個「很」字,「那裡充滿暴戾之氣。」

將立法院導入正常角色,政黨必須重拾威信。政黨應該訂出民意代表及執政者行為規範,提名人寧缺勿濫,而且貫徹紀律,該開除黨籍時,就開除。「政黨的道德標準應該高於民代,人民也可根據政黨的道德標準投票,」前立委邱太三說。

各政黨對立委約束力差,無從建立資深制以及專業制,使很多立委不能適才適所。

例如政黨不分區立委具專業,可補足區域立委之不足,但是國民黨不分區立委,必須等區域立委挑選完委員會後,才能挑選。但是分配權力大的財政、經濟委員會都最熱門。擅長財經的不分區立委,往往只能選到冷門委員會,如前副院長江丙坤加入外交委員會,前中鋼董事長王鍾渝和現任立委李紀珠只能到科技及資訊委員會。

我國早已踏入資訊社會,資訊運用更是國家競爭力的指標,但是科資會仍然是冷門會,委員只有十七位,常常流會。上個會期只通過一個法案。立法院已與我國現實社會脫節。

借鏡歐美,建立資深專業制

立法院更應該積極著手建立內規。不分黨派立委都認為立法院長王金平應該負起責任,召集改進小組。例如檢討質詢制度,很多立委建議應該由黨派代表質詢,質詢內容就是黨的立場,而不是個別委員的立場,行政官員也必須嚴肅回答。就如英國下議院,每週固定星期三下午,舉行在野黨和執政黨辯論。

又如民主成熟國家,國會裡最重要的就是委員會,委員會主席都由多數黨的資深委員擔任,資深而專業,在同僚講話一言九鼎(我國委員會召集人都是輪流選,沒有資深制),開委員會氣氛莊嚴,兩黨議員和官員認真討論法案。美國不能讓記者旁聽,不像我國立法院委員會裡記者和攝影機川流不息,隨時獵取火爆鏡頭。更造成立委競相作秀的畸形現象。委員會通過的法案,往往能在院會裡通過。

「我國立法委員都一樣大,是假民主,而不是真民主,」一位委員說。

勤於問政的委員更認為立法院應加強運作透明化。例如民眾可以隨時上網看到當下立法委員質詢情形,而不是電視台剪輯的鏡頭。民眾也可以隨時看到委員出席紀錄和投票紀錄。「我希望知道我選出的代表,在立法院做了什麼事。他能代表我的立場嗎?」民進黨前立法委員段宜康說。

行政官員的專業更重要,例如以前財政部長林全、勞委會主委陳菊、陸委會主委蔡英文等,立委在質詢前,都會三思而言。「一個對政策敢負責的政務官,就能對立委挺直腰桿,」段宜康說。

但是有些行政官員聽任立委需索,立委就會關說施壓。一位主管許多工程的前任部長就是如此。「不管什麼時候找他,他都在陪立委,」一位行政院高層幕僚說。

面對未來,明年底國會減半(只剩一百一十三位委員),是改革契機,但應配套的興革之事更多。例如應該考慮裁併委員會,立法院現在就有十六個委員會,若沒有配套改革,未來一個委員會只有六、七位委員,三位委員就能一讀通過一個法案。

最後能監督立法委員的仍然是選民。「投下你的一票時,你要什麼人代表你,」台大新聞所教授周陽山說,「最好自己想清楚。」

其次,社會中道人士應該發揮監督力量。選民更應該組織團體,監督民意代表作為。

美國的Common Cause是由二十五萬會員自動捐獻運作,不接受政府和企業的獎助,更不向這些機構申請研究案,以保持獨立。最近幾位美國參眾議員,牽涉政治獻金來路不明,Common Cause所發表的評論,都受到媒體的大幅報導。

如何監督這頭憲政怪獸,人民還是第一個把關人。

朝野對立 立法院淪為「焦土院」

時間:二○○六年一月十二日傍晚五時
地點:中華民國立法院議場
案由:九十五年度中央政府總預算案與修正案表決

「現在繼續開會,處理留待表決項目,」擔任主席的立法院長王金平一聲令下,議場上響起鈴聲,催促著所有立法委員進入議場,對今年度的中央政府總預算案與修正案,逐項開始表決。

從審查第一案「軍公教人員一次退休金及公保養老給付優惠存款利率」開始,藍、綠陣營頻頻利用議事規則展開攻防。民進黨與台聯一致擁護行政院提的預算案,在野的國民黨、親民黨與無黨聯盟則串連反對。幾乎所有表決結果,藍、綠壁壘分明。

直到晚上八時,院會公開審查的二十七項預算案,總共表決了四十一次。短短的三個小時內,今年度中央政府總預算案趕在過年前三讀通過。在野黨利用人數優勢,成功凍結行政院所提的總預算案。

這就是立法委員替納稅人看守荷包的情形︱︱只問立場表決,沒有理性討論。「立委醒時打架相罵,睡時舉手表決,」一位在場媒體記者,生動地描述立委如何開會。

政黨對立,撕裂台灣

「在只有藍綠的政治社會中,人民被形塑成只能接受兩種顏色的色盲。不!政治應該是多元色彩的,」前民進黨立委林為洲抨擊。他無奈於以財經、社會、科技為主的民生議題,在立法院敵不過以辛辣辱罵為主的藍綠對決,三月底終於跳出來反抗,退出民進黨,也退出所有的政黨活動。

政黨綁架了立委,也綁架了人民,讓社會只有立場,沒有是非。

藍、綠對立嚴重,更讓台灣政治,陷入分立政府的困境。

強力杯葛,立院失靈

中研院社會學研究所研究員瞿海源分析,在民進黨剛開始中央執政時,朝野雙方還不適應易位後的民主政治運作,均身不由己陷入僵局。陳水扁當選連任後,在野政黨由於總統選舉糾紛,甚至不承認陳水扁的總統身分,加以第六屆立院在野黨佔多數,杯葛就更有力而有效。

表面上看,在野黨雖然杯葛成功,但實際上是讓立法院失靈,淪為「焦土院」。

瞿海源指出,強力杯葛基本上就是「焦土政策」,是以犧牲國會重大功能的消極手法,積極癱瘓執政。以行使監察委員同意權為例,在野黨遲遲不願將同意案排入議程,等於廢掉監察院。監察院被廢,其實便宜了行政院,因為沒有監察委員,行政部門更可隨心所欲,沒人可以糾舉。

其實,在野黨掌握國會多數,就等於掌握立法權,可以透過立法過程,實踐自己的政治主張,將行政院的提案修改成合理的法律,主導施政,甚至提前執政。「如果還繼續杯葛,累積該通過而未通過的法律,不只讓民進黨執政困難,若國民黨贏回政權,也會遭遇很多問題,」瞿海源提醒。

身為人民的代理人,朝野立委並未善盡責任與義務,反而競相自肥。

根據計算,一位立委年薪為二百三十五萬元,每月均領約十九萬元。再加上每個月三十萬元的公費助理薪資、六萬元的公費助理加班費,以及選民服務費、國會外交事務經費與國外出差旅費等。加總起來,立委一年的薪資與個人總支配金額共為八百八十多萬元。

面對府會僵局與立院亂象,未來國會議員採「單一選區兩票制」,或許是解決之道。中研院政治所籌備處副研究員林繼文指出,政黨為了在單一選區兩票制度下勝選,必須贏得中間選民支持。候選人問政走偏鋒,重關說輕立法,上媒體,少出席等行為應該會減少。

但朝野立委,目前卻又忙著推動修憲,挑戰才通過但還未來得及施行的「小選區,立委減半」政策。爭權奪利的遊戲繼續上演。

1 Comments:

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