撤乡并镇中的“强盗逻辑”
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来源:作者赐稿 来源时间：2005-10-10 网站发布时间:2005-10-10
徐付群
以撤乡并镇的改革达到减轻农民负担的目的，实际是把乡镇看作了压榨农民百姓的“土匪强盗”机构。乡镇表现出的“掠夺性”，是在长期承担为工业化、城市化汲取资源之功能的过程中逐渐养成的，而本来它主要是应该承担为乡村社会服务功能的。所以，对乡镇的改革，要着眼于功能转换，把乡镇从汲取型的政府打造成服务型政府，而不是在乡镇的数量上动脑筋。受益于乡镇汲取功能的城市和工业，应该反哺乡镇，为乡镇的转型埋单。
背景：星期四（2005年9月30日），在郑州做记者的朋友打电话和我聊天，问我对河南正全面推行的撤乡并镇的改革发表评论。据说，河南在几年之前就搞过几次撤乡并镇，但是当时都敷衍了事，因为下面阻力很大，特别是乡镇干部的阻力非常大，因为分流渠道有限，精简下去的人谋生没有门路。所以，当时撤掉的，后来多又恢复了。有一个县，将6个乡镇合并成3个，在经过了简短的几年之后，又重新分成了6个。这一次，省里下了最大决心，特别规定，平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇。14万超编人员面临分流。省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财政对县级财政补助3000元；每撤掉一个乡镇，省财政给县财政补贴50万元。据说，撤乡并镇的主要目的是减轻农民负担。了解到这些情况之后，我对这位朋友坦言，乡镇是应该改革，但是不能这样的“强盗逻辑”来改啊……
为什么死路一条却有人趋之若鹜
乡镇机构，包括乡镇党的基层组织乡镇党委、乡镇权利机构乡镇人民代表大会、乡镇人民政府。由于这三个组织机构是密切相关的一个系统，所以，说到乡镇机构改革的时候，应该是包括三种组织在内的总体的改革。当说到乡镇人民政府的时候，不单单是指乡镇政府，而是指在乡镇党委领导下的、经过乡镇人民代表大会选举产生首脑并接受其监督的乡镇人民政府。乡镇是一个无法完全分割的组织系统。
乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？有的说乡镇政府作为一级政府，已经完成了它的历史使命，已经变成了与农民争利益的政府，没有继续存在的价值，可以撤掉这一级政府了，是为取消派；有的说乡镇作为一级政府虽然没有必要了，但是可以把乡镇改为自治机构，在乡镇的范围之内实行民主监督，全民直选，是为自治派；也有的说，乡镇机构改革，当务之急是转变职能，从过去的以催粮催款催命为己任的政府，转变为向农村社会提供公共产品和公共服务的服务型政府，是为转型派。各个派别的专家学者们各自搭建自己的理论体系，进行全方位的论证，同时尝试着选择试点，进行各种试验。
但是，当学者们见仁见智地论证、争论、试验的时候，一场大规模的对于乡镇机构的伤筋动骨的大手术已经在进行之中了。这个大改革已经持续了数年的时间，在上级政府的强力推动下进行，已经形成了燎原之势。这个改革的名字叫：撤乡并镇。
撤乡并镇改革是在20世纪90年代末，农民负担日益显得沉重的情形下，国家所采取的一项对应措施。支持这个改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。
基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员。
但是，一个时期以来，乡镇机构反复精简，反复膨胀，已经屡次证明，倘若只是就精简而精简，断然见不到实际效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤乡并镇这一对策。
撤乡并镇的对策，其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。乡镇数量太多，而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的，麻雀虽小，五脏俱全，精简人员难度太大，效果不显著，因为无论你怎样减，机构还是那么多，机构多就需要相应的人员坚守岗位。而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫，两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个，相应地，乡镇政府党委人大政协七站八所，从两套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相应地，乡镇主要领导，正职副职，七站八所工作人员，都要按照只有一套政府机构的编制来设置，多余的人员势必要找出路，分流出去。这样一来，乡镇数量少了，干部少了，人员少了，机构精简了，消耗少了，而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了，官民比例减小了，于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。这当然是个很流畅的逻辑了。于是，我们的中央政府，我们的各个省级政府，就完整地接受了这样的逻辑推断，信誓旦旦地启动了撤乡并镇的伟大工程。
撤乡并镇，这几年各地一直在做，已经成燎原之势。大量的实践证明，撤乡并镇的效果并不理想。一些地方的所谓撤乡并镇，不过是将几个乡镇的人员集中在一起办公，总数并没减少下来。撤乡并镇，首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。但是目前为止人们仍然没有找到有效的办法来安置那些被从乡镇机构中分流出去的人员。一些地方曾经探讨过动员乡镇干部到南方打工保留干部身份的办法；也有的地方创造条件，鼓励乡镇干部投身市场创业谋生。但事实证明这些办法只能惠及少数人员，不能作为一个普遍推广的对绝大多数人员有效的办法。比如，投身市场创业，那些有能力、有条件的人，本身有比较过硬的功夫和适应市场的能力，又享受政府提供的优惠，下海实在是求之不得的好事。但大部分人并不具备同等的能力。所以，许多地方的撤乡并镇，只是追求形式而已，不少地方分流出去的人员已经开始回流，因为政府实在无法应对被分流人员的上访压力。找不到分流人员的可行办法，撤乡并镇就注定难以走得通。但是这项改革的推动者却乐此不疲！这实在是一个很奇怪的事情：各地政府为什么如此青睐撤乡并镇呢？！！为什么明知困难重重还趋之若鹜呢？！！大概是因为，在所有的改革方案中，这还算是最“切实可行”的一个方案吧；也许是因为，在所有改革的方案中，这是最不冒政治风险的一个方案吧；不过，最根本的原因，也许是因为，在所有的改革方案中，这是最容易改出成果、改出政绩的一个方案吧。不是吗？不管用什么办法，只要把乡镇的数目压下来，就立即可以计算出减少财政支出多少，减轻农民负担若干了！在这减少的背后，根本不用考虑被分流的乡镇干部有怎样的生活出路，不用考虑因为撤乡并镇而给集镇上的商户带来的损失，不用考虑因乡镇范围的扩大而给当地的农民群众带来的不便，不用考虑因乡镇范围扩大而给政府的农村工作带来的困难。把所有这些都留给基层的干部和群众去吧，改革的推动者只管站在光荣的领奖台上接受中央的褒奖和领受热烈的掌声了。（具体到河南的改革措施，有一点值得特别推敲：省政府将分流乡镇人员和撤并乡镇的补贴，直接补贴到了县财政，如何能保证如狼似虎的县财政把这些补贴充分用于乡镇改革的成本支付呢？鬼才相信县会充分用于乡镇改革。县里必定要大肆截流，到时候可怜乡镇撤并之后的困难，就让乡镇干部自己承担吧）
撤乡并镇实际在遵循着一个“强盗逻辑”
这里需要指出，撤乡并镇，实际是在遵循一个“强盗逻辑”：把乡镇看作“土匪强盗”机构。以前历史上的土匪强盗专事掠夺自己势力范围内的百姓，而乡镇土匪强盗机构则专事掠夺本乡镇范围内的农民群众。上级政府以拯救农民于水火的英雄面目出现。拯救百姓的具体办法就是设法减少“强盗土匪”机构的总体数量，“强盗土匪”机构数量减少了，“强盗土匪”的数量少下来了，需要老百姓供养的钱粮相应就少了，老百姓受到压榨的程度不就大大减轻了吗。
不错，上级政府之中谁也没明确地说，乡镇政府就等同于强盗土匪机构——事实上谁这样说都可能要承担政治风险，惹火烧身。但是撤乡并镇的做法，实际不就是遵循这样的“强盗逻辑”吗？呵呵，我用“强盗逻辑”这个词，可能要引起误会。我这可不是在影射上级政府是强盗，而是说上级政府从事乡镇撤并改革的思路，明显是把乡镇当作“强盗土匪”机构来看待。按照这个逻辑，即便撤乡并镇成功了，也要面临这样一个尴尬的问题：400个土匪强盗机构撤并成200个土匪强盗机构，那不照样还是土匪强盗机构吗？因为你的改革并没有改变强盗土匪机构的性质，只是减少了强盗土匪机构的数量啊！河南省此番再次开启撤乡并镇工程，要涉及400多个乡镇，裁撤成200多个，其规模之大、力度之大、决心之大，前所未有。但是这样规模大、力度大、决心大的撤乡并镇，并没有在人员分流方面设计更稳妥有效的配套措施，这就意味着在实施计划的进程中所遭遇的困难和阻力也是大规模大力度的。可以预见，这样的改革同样面临着半途而废的风险，同样也面临着减少“强盗土匪”机构的数量而不肯改变“强盗土匪”机构性质的尴尬。老百姓也许会这样认为：你减少乡镇的数量，无非是为了让保留下来的人日子过得更舒坦一些罢了，谁会相信你是为了减轻百姓的负担呢？如果乡镇的存在只能给农民增加负担，那你从减轻农民负担出发，就应该彻底取消乡镇，现在却要保留一部分，继续由农民供养，让农民承担经济负担，这是什么道理啊？
看来，乡镇改革的推动者似乎应改变一下思路，放弃“强盗逻辑”。之所以要放弃这个逻辑，是因为这是个荒唐的逻辑，一个既陷乡镇机构于不仁不义又让改革的推动者十分被动的逻辑，一个注定很难行得通的逻辑。
谁把乡镇政府塑造成了“掠夺性政府”
当新中国建立并开始了工业化的进程的时候，注定需要农村、农业和农民为国家工业化提供物质的积累，为工业化和城市化做出巨大牺牲。这样的发展格局，需要一个对乡村社会牢固控制的强力政府机构，而这个政府机构必须有效地承担从乡村社会汲取资源的使命，拥有强大的汲取和输送资源的能力。建国以来一直到上个世纪90年代，国家一直顺利地进行着工业化和城市化的进程，而这期间，按照国家需要构建起来的乡镇政府，一直高效率地运转着，源源不断地把资源财富从乡村社会输送到工业化和城市化的阵地。
后来，乡镇的资源汲取和输送能力却逐渐衰减了。为什么会衰减呢？在人民公社的高效率汲取输送体制解体后，在包产到户和村民自治的新形势下，乡镇汲取和输送资源的能力遭遇到前所未有的挑战。为了完成对乡村社会的有效控制，为了继续承担国家赋予乡镇政府的汲取输送职能，乡镇只好采取增加机构、扩充人员的办法来增强自身的能力。增加机构和人员的后果之一，是增加了乡镇本身运行的成本，而越是增加人员，越是增大了成本，就越是降低了自身的控制能力和汲取资源的能力。乡镇形成这样的恶性循环，越陷越深，不能自拔。差不多与此同时，国家实行了分税制，把丰厚的税源收归中央，贫瘠的税源留给地方。作为乡镇，国家实在是照顾不了那么多了，干脆你自己需要多少，就自己想办法筹集吧，这叫国家给政策，乡镇想办法。比如，各省级人民政府纷纷出台《农民负担管理条例》，实际是给了基层政府和村级组织向农民征收税费的依据，能不能收上来，你有没有钱花，就看你自己有没有本事了，反正国家也不再从乡镇要什么了。这也标志着，乡镇为国家工业化和城市化汲取输送资源的职能削弱了，甚至基本消失了。乡镇继续存在的价值，是在自己筹集经费养活自己的同时，竭力完成计划生育工作，完成上级安排下来的数不清的乡村建设指标。而上级安排的几乎所有指标，都是只给指标不给经费，只给指标不给办法。乡镇完成指标的办法有两条，要么想方设法加大对农民收取税费的项目和征收力度，要么想方设法编造一套虚假的数据汇报上去蒙混过关。巧立名目加大对农民征收税费的力度，既进一步加重农民的负担，加重了农民群众与基层政府的对立程序，也使乡镇政府在社会上蒙受更大的骂名；编造虚假数据的做法，就更使乡镇的“劣迹”在媒体上频频曝光，乡镇政府的脸面越涂越黑。于是有学者在做了深入的调查之后一针见血地尖锐指出，乡镇政府已经成了“掠夺性政府”了。乡镇政府走到这个地步，几乎是到了众叛亲离的境地。
非常不幸的是，国家似乎接受了乡镇政府变成“掠夺性政府”的说法，把乡镇当作只能征收税费，给农民增加负担的一级政权组织。当然，学者们的判断和国家接受学者的判断，从某种意义上说是符合实际情况的。专事从乡村社会汲取资源，用个通俗点的说法，不就是“掠夺”吗？所不同的是，在分税制改革之前，乡镇“掠夺”的资源都输送给了国家用于工业化和城市化建设；而分税制改革之后，乡镇“掠夺”的资源主要用于供养自身了。不过考虑到乡镇作为基层政府，只有自身能够正常运转，才有能力完成上级下达的各项任务指标，所以这时的“掠夺”也不能完全就是为了养活自身而掠夺。不管怎样，乡镇给人的最深刻的印象是其掠夺性，似乎乡镇已经成了土匪、强盗的代名词。对于这样的政府机构，再不改革似乎已经是天怒人怨了。
乡镇原本就应该是个服务型机构
尽管乡镇改革迫在眉睫，不改不行，尽管撤消乡镇、乡镇自治、直接选举等改革方案目前实施起来有难度，尽管撤乡并镇有现实基础，但也不意味着撤乡并镇就是目前可以选择的最好方案。与撤乡并镇相比，还有更值得期待、更值得选择的方案，这个方案就是改变对乡镇的偏见，努力把乡镇从汲取型政府打造成一个服务型政府。也就是说，转型派的观点还是值得考虑的。让我们仍然借着撤乡并镇的“强盗逻辑”打个比方：如果我们一定认为乡镇是个掠夺性的“土匪强盗”机构，认为乡镇干部是强盗土匪，那我们为什么不设法把强盗土匪型的乡镇机构改造成人民性机构，把“强盗土匪型”的乡镇干部收编为“八路军”，改造成专门为老百姓办好事，为老百姓提供服务的机构呢？
何况，法律意义上的乡镇机构，原本就是服务型的机构。
《中国共产党章程》（中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过）第五章《党的基层组织》第三十一条规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。它的基本任务是：
（一）宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务。
（二）组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习党的路线、方针、政策及决议，学习党的基本知识，学习科学、文化和业务知识。
（三）对党员进行教育、管理和监督，提高党员素质，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯。
（四）密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作。
（五）充分发挥党员和群众的积极性创造性，发现、培养和推荐他们中间的优秀人才，鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。
（六）对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作，重视在生产、工作第一线和青年中发展党员。
（七）监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。
（八）教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。
根据《中国共产党章程》对乡镇基层党组织任务的规定可以看出，这级组织的使命，除了搞好自身建设，最集中的使命就是维护和保护人民群众的利益，比如“维护群众的正当权利和利益”、“不得侵占国家、集体和群众的利益”、“坚决同各种违法犯罪行为作斗争”等等。
《中国地方各级人大和地方人民政府组织法》（根据２００４年１０月２７日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正）第九条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；
（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；
（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；
（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；
（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十一）保护各种经济组织的合法权益；
（十二）保障少数民族的权利；
（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
乡镇人民代表大会的职权也是直接保障、保护本区域内人民群众的权益。选举合格的乡镇政府首脑，听取和审查乡镇人民政府的报告，审查批准本行政区域内的财政预算、决算，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，决定本行政区域内的民政工作的实施计划，也都是为了确保政府的工作在符合广大人民群众利益的前提下进行。所以，乡镇人民代表大会也是一个完全的服务于人民的服务型机构。
该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。
乡镇人民政府的事业和行政工作，也是服务于民众利益的，它也直接承担着保障和保护民众各项权益的使命。
乡镇机构的上述法定职能告诉我们，乡镇最基本的使命就是为乡镇范围内的百姓造福，为乡镇范围内的百姓服务，保护百姓的权利。所以，理想的乡镇机构，根本不是什么“强盗土匪”机构，而是不折不扣的为人民服务的机构。这些法定职能在有的地方完全没有兑现为现实，在有的地方没有完全兑现为现实，在有的地方不但没能兑现，反而异化为对百姓的掠夺功能，这只能说是特定历史条件下乡镇法定职能的缺位和异化，并且所有这一切都不能取代人们对乡镇机构积极的、正面的价值期待。无论乡镇机构的现实是多么让人不满意，无论当今的乡镇机构承受了多少来自社会各界的谴责与批判，作为乡镇机构改革的推动者，永远也不能放弃这样一个观念：乡镇机构应该是一个服务型的机构，我们改革的目标是为了促使乡镇机构朝向这个目标转变，而不是在乡镇机构的总体数量上殚精竭虑做文章，不是考虑如何把乡镇像一个沉重的包袱一样无情地甩掉。在乡镇改革中，乡镇的数量多少固然是一个应该考虑的因素，但绝不是一个现在必须非考虑不可的因素；改革的最迫切目标是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能，也就是所谓的转型。
虽然困难重重，转型却是乡镇改革最近便的出路
最近几年来，上下到处都在吵吵，说要转变政府职能，把政府变革成服务型政府。那么这个转变，理所当然地应该把乡镇政府也包含在内。我们不能把转变政府职能只定位于县级以上政府的转变和城市政府的职能转变，我们也应该把乡镇政府职能的转变纳入议程。因为不只是城市居民呼唤政府转变职能，搞好公共物品供给。我们有9亿人口生活在农村，他们也同样需要政府提供公共物品和公共服务啊。而可以直接为9亿农民服务的基层政府，只有乡镇政府，又怎能使在转变政府职能的战略安排中不考虑乡镇政府的转型问题呢？考虑到需要乡镇政府提供服务的人口是如此巨大，乡镇政府的转型问题应该作为重点才更符合情为民所系、权为民所用、利为民所谋的宗旨。
不过，让乡镇机构转变职能，说说容易，要真正做起来又何其艰难。说到服务，政府的最大服务功能是提供公共物品。那么现实中的乡镇政府有供给公共物品的能力吗？这可以从财政能力和人才结构两方面来看。人民公社时期，政社合一的人民公社，集中掌控着全公社范围内的人财物，可以轻易地调集物力财力，组织成千上万人的生产大会战，从事水利建设、开山修路架桥等公共物品的生产。人民公社解体之后，重新建立乡镇人民政府，随着包产到户政策的实施，生产活动的权力下移到村和农户，乡镇再想组织全乡镇范围内的公共物品生产，已经力不从心了。实际上，乡镇的财政资源，除了提供教师工资和保障乡镇机构的正常运转，已经没有能力用于供给公共物品了。为了开辟财源，乡镇也曾适应形势，开办了许多乡镇企业，可惜好景不长，这些企业在轰轰烈烈地崛起之后，又轰轰烈烈地关门倒闭，留给乡镇的是巨额债务包袱。为了完成上级压下来的名目繁多的各项任务，乡镇不惜借债达标，终于使自身债台高垒，高如珠峰。现在，许多乡镇工作人员的工资和教师的工资都不能全额发放甚至要拖延数月发放，根本没有什么财政能力来从事公共物品的生产。再从乡镇的人员结构上来看，乡镇干部两个主要来源是大学毕业生和转业军人。不能否认，进入乡镇工作的人员，本来都是学有专长的。大学毕业生都有自己的专业特长，自不必说了，就是从军队大熔炉里锻炼出来的退伍军人，也多半通过军地两用人才的培养机制，各有专长。但是，资源汲取型的乡镇机构决定了它只需要“管理型”人才，无论你原先有什么本事也要先放弃，全力以赴地训练“抓拦堵截”的功夫和催粮催款的功夫，把进入乡镇的人一律培养成“治安”能手、“协税”能手以及编造材料哄骗上级的能手。所以人们会发现一个奇特的现象，一些在村里横行霸道的小混混，突然有一天会被吸收进乡镇政府聘用的人才队伍。这些人虽然在村民中口碑极差，但是却能在催粮催款、抓拦堵截工作中大显身手，所以竟颇受乡镇青睐。这样的人才需求导向，导致了乡镇管理型人才充足，而专业技术型人才奇缺，客观上缺乏为农民提供服务的能力。比如，农民迫切需要基层政府为其提供种植养殖方面的技术咨询服务，哪怕是有偿的服务，农民也会非常欢迎。但乡镇政府面对这样的公共服务需求却完全一筹莫展。河北张家口涿鹿县有位姓赵的年轻女村民，曾经和笔者谈她的创业故事。她去买了头母猪来喂，希望通过繁殖猪崽卖了赚钱。第一窝，母猪生了11头猪崽，这些猪崽如果全部出售，可以有将近3000块钱的收入，可惜全被母猪咬死了。小赵去乡兽医站请来兽医给母猪看病，兽医诊治的结果是：你不该发这路财，赶紧把猪卖了，干点别的事情吧！小赵有高中文化水平，她并不相信兽医的迷信说法，她很想再卖一头母猪，再尝试一次。但是她的丈夫和她的父母都相信了兽医的说法，对小赵强行阻止，小赵只好放弃了养母猪的计划。笔者在互联网上搜索了一下，很快找到有关资料，得知咬死猪崽是首次产崽的母猪的常见病，虽然病因不明，但是可以预先采取一些办法防止母猪咬死猪崽的。如果那位兽医懂得这些常识性的知识，也不至于误导了前来为母猪求诊的农民，切断了人家养猪致富的道路。目前，绝大多数乡镇的农业技术推广站，已经成为门前冷落鞍马稀的站所。其实并非农民不需要技术指导，而是乡镇缺乏能够提供技术指导的人才啊。
虽然乡镇政府转型困难重重，但转型却是乡镇改革最近便的出路。首先，如果不实现转型，如果继续缺失服务功能，那么乡镇就真的失去了继续存在的价值了。作为基层政府，既不能服务于国家的工业化、城市化战略，又不能服务于辖区内的民众，那么它继续存在的价值又在哪里呢？当国家不再需要基层政府的汲取功能的时候，换句话说，当乡镇完成了汲取资源的使命的时候，它只有承担起本来应该承担的为民众服务的功能，才有继续存在的价值。其次，只有把乡镇机构打造成了服务型的机构，才有可能使乡镇形成可持续的进步能力。比如说，有学者主张乡镇应该实行自治，有的在推动乡镇长的直接选举，这些主张都反映了学者们的远见卓识。但是，正因为这些设想太长远了，太超前了，因而也太缺乏可行性和法律依据了，所以没有可行性。但这并不意味着这些不能作为我们的前进方向。如果我们现在着手努力把乡镇打造成服务型的机构，那么将来就可以很方便地朝乡镇自治制度或者直接选举的民主制度过渡，因为它们与“服务型”的价值趋向是完全一致的。第三，只有转型改革，才能减少社会不稳定因素，使改革充满建设性。转型，并不是甩包袱之举，也不是过河拆桥、卸磨杀驴之举，而是在充分认识乡镇机构的历史价值和现实价值的前提下，对乡镇机构进行趋向服务型演变的改造，使乡镇机构具有服务的功能；对乡镇的工作人员进行趋向服务型发展的培训，使乡镇工作人员具备服务的本领。这将是最大限度地减少社会动荡和经济损失，最大限度地提高改革的建设性的改革，也是使广大乡镇干部和农民群众最容易接受的改革。
国家应该支付“收编”乡镇的成本
如果我们能够同意，目前最要紧的改革是对乡镇机构进行服务型趋向的改造和对乡镇工作人员进行服务型趋向的培训教育，那么接下来的问题就是这一改革的可行性问题了。而可行性的最突出要素，恐怕就是改革的成本由谁来支付了。无论是乡镇机构的转型改造还是乡镇人员的培训费用，都需要数额不菲的成本支出。首先应该明确，总体上来讲，乡镇自身已经没有支付改革成本的能力，这一点不需要做更多论证，只需看看乡镇负债的巨额数字就知道了。那么县级财政能否支持乡镇的改革成本呢？恐怕也不完全可以，因为许多县级财政也只能维持正常运转而已，支持乡镇改革对县级财政来说是一个承担不起的额外负担，何况县级机构自身也需要改革。能够支持乡镇转型改革的，只能是省级财政和中央财政。
乡镇机构本来就是按照汲取型的组织机构来打造的，这个组织的设计，一切都是服务于人力动员功能和财富动员功能的。几十年来，乡镇机构把资源汲取功能发挥到了极致。日久天长，乡镇机构便完全习惯了专长发挥资源汲取功能，而不太擅长服务的工作了。所以，退一万步说，即便乡镇真如某些学者所说的是“掠夺性政府”，成了“土匪强盗”机构，那么这也是几十年惯性继续发挥作用的结果，也与国家对这级政府的功能要求和结构设计密切相关。因为它一直就主要承担着从农村汲取资源、集中财富的功能，国家的工业化和城市化建设也曾经深受这个“强盗土匪”机构的裨益。因此，当乡镇政府不在具备汲取输送资源的价值，需要向服务型政府转变的时候，国家理应承担起推动这个转变的责任，为乡镇政府的转型支付必要的成本。而这个所谓的“国家”，主要的应该是指集中了最大的财政资源的省级政府和中央政府。省级财政和中央财政的收入中，来自城市经济的收入占了绝大多数。我国的工业化、城市化发展到今天的水平，得益于几十年来农业和农民的巨大奉献牺牲，也得益于主要承担了汲取资源和向城市、工业化输送资源的功能。所以，从工业反哺农业、城市反哺农村的角度来说，需要反哺的不仅仅是亿万农民，也应该反哺为城市化、工业化做出了巨大贡献而因此失去了生存能力的乡镇机构。
国家如何反哺乡镇？这是一个需要下大力气专门研究的问题。但是我想，只要确定了对乡镇的服务型改造战略，那么遇到的一切问题都是可以解决的。比如改革的成本问题，如果撤乡并镇的成本支付用于服务型乡镇的改革，就可以解决很大一部分成本来源。把钱用于撤乡并镇，得到的是没有服务能力的乡镇机构和一系列新的社会冲突；而用于服务型乡镇改造，得到的是具有服务型能力的乡镇机构和整个农村的繁荣。
来源:作者赐稿 来源时间：2005-10-10 网站发布时间:2005-10-10
徐付群
以撤乡并镇的改革达到减轻农民负担的目的，实际是把乡镇看作了压榨农民百姓的“土匪强盗”机构。乡镇表现出的“掠夺性”，是在长期承担为工业化、城市化汲取资源之功能的过程中逐渐养成的，而本来它主要是应该承担为乡村社会服务功能的。所以，对乡镇的改革，要着眼于功能转换，把乡镇从汲取型的政府打造成服务型政府，而不是在乡镇的数量上动脑筋。受益于乡镇汲取功能的城市和工业，应该反哺乡镇，为乡镇的转型埋单。
背景：星期四（2005年9月30日），在郑州做记者的朋友打电话和我聊天，问我对河南正全面推行的撤乡并镇的改革发表评论。据说，河南在几年之前就搞过几次撤乡并镇，但是当时都敷衍了事，因为下面阻力很大，特别是乡镇干部的阻力非常大，因为分流渠道有限，精简下去的人谋生没有门路。所以，当时撤掉的，后来多又恢复了。有一个县，将6个乡镇合并成3个，在经过了简短的几年之后，又重新分成了6个。这一次，省里下了最大决心，特别规定，平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇。14万超编人员面临分流。省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财政对县级财政补助3000元；每撤掉一个乡镇，省财政给县财政补贴50万元。据说，撤乡并镇的主要目的是减轻农民负担。了解到这些情况之后，我对这位朋友坦言，乡镇是应该改革，但是不能这样的“强盗逻辑”来改啊……
为什么死路一条却有人趋之若鹜
乡镇机构，包括乡镇党的基层组织乡镇党委、乡镇权利机构乡镇人民代表大会、乡镇人民政府。由于这三个组织机构是密切相关的一个系统，所以，说到乡镇机构改革的时候，应该是包括三种组织在内的总体的改革。当说到乡镇人民政府的时候，不单单是指乡镇政府，而是指在乡镇党委领导下的、经过乡镇人民代表大会选举产生首脑并接受其监督的乡镇人民政府。乡镇是一个无法完全分割的组织系统。
乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？有的说乡镇政府作为一级政府，已经完成了它的历史使命，已经变成了与农民争利益的政府，没有继续存在的价值，可以撤掉这一级政府了，是为取消派；有的说乡镇作为一级政府虽然没有必要了，但是可以把乡镇改为自治机构，在乡镇的范围之内实行民主监督，全民直选，是为自治派；也有的说，乡镇机构改革，当务之急是转变职能，从过去的以催粮催款催命为己任的政府，转变为向农村社会提供公共产品和公共服务的服务型政府，是为转型派。各个派别的专家学者们各自搭建自己的理论体系，进行全方位的论证，同时尝试着选择试点，进行各种试验。
但是，当学者们见仁见智地论证、争论、试验的时候，一场大规模的对于乡镇机构的伤筋动骨的大手术已经在进行之中了。这个大改革已经持续了数年的时间，在上级政府的强力推动下进行，已经形成了燎原之势。这个改革的名字叫：撤乡并镇。
撤乡并镇改革是在20世纪90年代末，农民负担日益显得沉重的情形下，国家所采取的一项对应措施。支持这个改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。
基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员。
但是，一个时期以来，乡镇机构反复精简，反复膨胀，已经屡次证明，倘若只是就精简而精简，断然见不到实际效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤乡并镇这一对策。
撤乡并镇的对策，其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。乡镇数量太多，而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的，麻雀虽小，五脏俱全，精简人员难度太大，效果不显著，因为无论你怎样减，机构还是那么多，机构多就需要相应的人员坚守岗位。而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫，两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个，相应地，乡镇政府党委人大政协七站八所，从两套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相应地，乡镇主要领导，正职副职，七站八所工作人员，都要按照只有一套政府机构的编制来设置，多余的人员势必要找出路，分流出去。这样一来，乡镇数量少了，干部少了，人员少了，机构精简了，消耗少了，而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了，官民比例减小了，于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。这当然是个很流畅的逻辑了。于是，我们的中央政府，我们的各个省级政府，就完整地接受了这样的逻辑推断，信誓旦旦地启动了撤乡并镇的伟大工程。
撤乡并镇，这几年各地一直在做，已经成燎原之势。大量的实践证明，撤乡并镇的效果并不理想。一些地方的所谓撤乡并镇，不过是将几个乡镇的人员集中在一起办公，总数并没减少下来。撤乡并镇，首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。但是目前为止人们仍然没有找到有效的办法来安置那些被从乡镇机构中分流出去的人员。一些地方曾经探讨过动员乡镇干部到南方打工保留干部身份的办法；也有的地方创造条件，鼓励乡镇干部投身市场创业谋生。但事实证明这些办法只能惠及少数人员，不能作为一个普遍推广的对绝大多数人员有效的办法。比如，投身市场创业，那些有能力、有条件的人，本身有比较过硬的功夫和适应市场的能力，又享受政府提供的优惠，下海实在是求之不得的好事。但大部分人并不具备同等的能力。所以，许多地方的撤乡并镇，只是追求形式而已，不少地方分流出去的人员已经开始回流，因为政府实在无法应对被分流人员的上访压力。找不到分流人员的可行办法，撤乡并镇就注定难以走得通。但是这项改革的推动者却乐此不疲！这实在是一个很奇怪的事情：各地政府为什么如此青睐撤乡并镇呢？！！为什么明知困难重重还趋之若鹜呢？！！大概是因为，在所有的改革方案中，这还算是最“切实可行”的一个方案吧；也许是因为，在所有改革的方案中，这是最不冒政治风险的一个方案吧；不过，最根本的原因，也许是因为，在所有的改革方案中，这是最容易改出成果、改出政绩的一个方案吧。不是吗？不管用什么办法，只要把乡镇的数目压下来，就立即可以计算出减少财政支出多少，减轻农民负担若干了！在这减少的背后，根本不用考虑被分流的乡镇干部有怎样的生活出路，不用考虑因为撤乡并镇而给集镇上的商户带来的损失，不用考虑因乡镇范围的扩大而给当地的农民群众带来的不便，不用考虑因乡镇范围扩大而给政府的农村工作带来的困难。把所有这些都留给基层的干部和群众去吧，改革的推动者只管站在光荣的领奖台上接受中央的褒奖和领受热烈的掌声了。（具体到河南的改革措施，有一点值得特别推敲：省政府将分流乡镇人员和撤并乡镇的补贴，直接补贴到了县财政，如何能保证如狼似虎的县财政把这些补贴充分用于乡镇改革的成本支付呢？鬼才相信县会充分用于乡镇改革。县里必定要大肆截流，到时候可怜乡镇撤并之后的困难，就让乡镇干部自己承担吧）
撤乡并镇实际在遵循着一个“强盗逻辑”
这里需要指出，撤乡并镇，实际是在遵循一个“强盗逻辑”：把乡镇看作“土匪强盗”机构。以前历史上的土匪强盗专事掠夺自己势力范围内的百姓，而乡镇土匪强盗机构则专事掠夺本乡镇范围内的农民群众。上级政府以拯救农民于水火的英雄面目出现。拯救百姓的具体办法就是设法减少“强盗土匪”机构的总体数量，“强盗土匪”机构数量减少了，“强盗土匪”的数量少下来了，需要老百姓供养的钱粮相应就少了，老百姓受到压榨的程度不就大大减轻了吗。
不错，上级政府之中谁也没明确地说，乡镇政府就等同于强盗土匪机构——事实上谁这样说都可能要承担政治风险，惹火烧身。但是撤乡并镇的做法，实际不就是遵循这样的“强盗逻辑”吗？呵呵，我用“强盗逻辑”这个词，可能要引起误会。我这可不是在影射上级政府是强盗，而是说上级政府从事乡镇撤并改革的思路，明显是把乡镇当作“强盗土匪”机构来看待。按照这个逻辑，即便撤乡并镇成功了，也要面临这样一个尴尬的问题：400个土匪强盗机构撤并成200个土匪强盗机构，那不照样还是土匪强盗机构吗？因为你的改革并没有改变强盗土匪机构的性质，只是减少了强盗土匪机构的数量啊！河南省此番再次开启撤乡并镇工程，要涉及400多个乡镇，裁撤成200多个，其规模之大、力度之大、决心之大，前所未有。但是这样规模大、力度大、决心大的撤乡并镇，并没有在人员分流方面设计更稳妥有效的配套措施，这就意味着在实施计划的进程中所遭遇的困难和阻力也是大规模大力度的。可以预见，这样的改革同样面临着半途而废的风险，同样也面临着减少“强盗土匪”机构的数量而不肯改变“强盗土匪”机构性质的尴尬。老百姓也许会这样认为：你减少乡镇的数量，无非是为了让保留下来的人日子过得更舒坦一些罢了，谁会相信你是为了减轻百姓的负担呢？如果乡镇的存在只能给农民增加负担，那你从减轻农民负担出发，就应该彻底取消乡镇，现在却要保留一部分，继续由农民供养，让农民承担经济负担，这是什么道理啊？
看来，乡镇改革的推动者似乎应改变一下思路，放弃“强盗逻辑”。之所以要放弃这个逻辑，是因为这是个荒唐的逻辑，一个既陷乡镇机构于不仁不义又让改革的推动者十分被动的逻辑，一个注定很难行得通的逻辑。
谁把乡镇政府塑造成了“掠夺性政府”
当新中国建立并开始了工业化的进程的时候，注定需要农村、农业和农民为国家工业化提供物质的积累，为工业化和城市化做出巨大牺牲。这样的发展格局，需要一个对乡村社会牢固控制的强力政府机构，而这个政府机构必须有效地承担从乡村社会汲取资源的使命，拥有强大的汲取和输送资源的能力。建国以来一直到上个世纪90年代，国家一直顺利地进行着工业化和城市化的进程，而这期间，按照国家需要构建起来的乡镇政府，一直高效率地运转着，源源不断地把资源财富从乡村社会输送到工业化和城市化的阵地。
后来，乡镇的资源汲取和输送能力却逐渐衰减了。为什么会衰减呢？在人民公社的高效率汲取输送体制解体后，在包产到户和村民自治的新形势下，乡镇汲取和输送资源的能力遭遇到前所未有的挑战。为了完成对乡村社会的有效控制，为了继续承担国家赋予乡镇政府的汲取输送职能，乡镇只好采取增加机构、扩充人员的办法来增强自身的能力。增加机构和人员的后果之一，是增加了乡镇本身运行的成本，而越是增加人员，越是增大了成本，就越是降低了自身的控制能力和汲取资源的能力。乡镇形成这样的恶性循环，越陷越深，不能自拔。差不多与此同时，国家实行了分税制，把丰厚的税源收归中央，贫瘠的税源留给地方。作为乡镇，国家实在是照顾不了那么多了，干脆你自己需要多少，就自己想办法筹集吧，这叫国家给政策，乡镇想办法。比如，各省级人民政府纷纷出台《农民负担管理条例》，实际是给了基层政府和村级组织向农民征收税费的依据，能不能收上来，你有没有钱花，就看你自己有没有本事了，反正国家也不再从乡镇要什么了。这也标志着，乡镇为国家工业化和城市化汲取输送资源的职能削弱了，甚至基本消失了。乡镇继续存在的价值，是在自己筹集经费养活自己的同时，竭力完成计划生育工作，完成上级安排下来的数不清的乡村建设指标。而上级安排的几乎所有指标，都是只给指标不给经费，只给指标不给办法。乡镇完成指标的办法有两条，要么想方设法加大对农民收取税费的项目和征收力度，要么想方设法编造一套虚假的数据汇报上去蒙混过关。巧立名目加大对农民征收税费的力度，既进一步加重农民的负担，加重了农民群众与基层政府的对立程序，也使乡镇政府在社会上蒙受更大的骂名；编造虚假数据的做法，就更使乡镇的“劣迹”在媒体上频频曝光，乡镇政府的脸面越涂越黑。于是有学者在做了深入的调查之后一针见血地尖锐指出，乡镇政府已经成了“掠夺性政府”了。乡镇政府走到这个地步，几乎是到了众叛亲离的境地。
非常不幸的是，国家似乎接受了乡镇政府变成“掠夺性政府”的说法，把乡镇当作只能征收税费，给农民增加负担的一级政权组织。当然，学者们的判断和国家接受学者的判断，从某种意义上说是符合实际情况的。专事从乡村社会汲取资源，用个通俗点的说法，不就是“掠夺”吗？所不同的是，在分税制改革之前，乡镇“掠夺”的资源都输送给了国家用于工业化和城市化建设；而分税制改革之后，乡镇“掠夺”的资源主要用于供养自身了。不过考虑到乡镇作为基层政府，只有自身能够正常运转，才有能力完成上级下达的各项任务指标，所以这时的“掠夺”也不能完全就是为了养活自身而掠夺。不管怎样，乡镇给人的最深刻的印象是其掠夺性，似乎乡镇已经成了土匪、强盗的代名词。对于这样的政府机构，再不改革似乎已经是天怒人怨了。
乡镇原本就应该是个服务型机构
尽管乡镇改革迫在眉睫，不改不行，尽管撤消乡镇、乡镇自治、直接选举等改革方案目前实施起来有难度，尽管撤乡并镇有现实基础，但也不意味着撤乡并镇就是目前可以选择的最好方案。与撤乡并镇相比，还有更值得期待、更值得选择的方案，这个方案就是改变对乡镇的偏见，努力把乡镇从汲取型政府打造成一个服务型政府。也就是说，转型派的观点还是值得考虑的。让我们仍然借着撤乡并镇的“强盗逻辑”打个比方：如果我们一定认为乡镇是个掠夺性的“土匪强盗”机构，认为乡镇干部是强盗土匪，那我们为什么不设法把强盗土匪型的乡镇机构改造成人民性机构，把“强盗土匪型”的乡镇干部收编为“八路军”，改造成专门为老百姓办好事，为老百姓提供服务的机构呢？
何况，法律意义上的乡镇机构，原本就是服务型的机构。
《中国共产党章程》（中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过）第五章《党的基层组织》第三十一条规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。它的基本任务是：
（一）宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务。
（二）组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习党的路线、方针、政策及决议，学习党的基本知识，学习科学、文化和业务知识。
（三）对党员进行教育、管理和监督，提高党员素质，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯。
（四）密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作。
（五）充分发挥党员和群众的积极性创造性，发现、培养和推荐他们中间的优秀人才，鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。
（六）对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作，重视在生产、工作第一线和青年中发展党员。
（七）监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。
（八）教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。
根据《中国共产党章程》对乡镇基层党组织任务的规定可以看出，这级组织的使命，除了搞好自身建设，最集中的使命就是维护和保护人民群众的利益，比如“维护群众的正当权利和利益”、“不得侵占国家、集体和群众的利益”、“坚决同各种违法犯罪行为作斗争”等等。
《中国地方各级人大和地方人民政府组织法》（根据２００４年１０月２７日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正）第九条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；
（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；
（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；
（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；
（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十一）保护各种经济组织的合法权益；
（十二）保障少数民族的权利；
（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
乡镇人民代表大会的职权也是直接保障、保护本区域内人民群众的权益。选举合格的乡镇政府首脑，听取和审查乡镇人民政府的报告，审查批准本行政区域内的财政预算、决算，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，决定本行政区域内的民政工作的实施计划，也都是为了确保政府的工作在符合广大人民群众利益的前提下进行。所以，乡镇人民代表大会也是一个完全的服务于人民的服务型机构。
该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。
乡镇人民政府的事业和行政工作，也是服务于民众利益的，它也直接承担着保障和保护民众各项权益的使命。
乡镇机构的上述法定职能告诉我们，乡镇最基本的使命就是为乡镇范围内的百姓造福，为乡镇范围内的百姓服务，保护百姓的权利。所以，理想的乡镇机构，根本不是什么“强盗土匪”机构，而是不折不扣的为人民服务的机构。这些法定职能在有的地方完全没有兑现为现实，在有的地方没有完全兑现为现实，在有的地方不但没能兑现，反而异化为对百姓的掠夺功能，这只能说是特定历史条件下乡镇法定职能的缺位和异化，并且所有这一切都不能取代人们对乡镇机构积极的、正面的价值期待。无论乡镇机构的现实是多么让人不满意，无论当今的乡镇机构承受了多少来自社会各界的谴责与批判，作为乡镇机构改革的推动者，永远也不能放弃这样一个观念：乡镇机构应该是一个服务型的机构，我们改革的目标是为了促使乡镇机构朝向这个目标转变，而不是在乡镇机构的总体数量上殚精竭虑做文章，不是考虑如何把乡镇像一个沉重的包袱一样无情地甩掉。在乡镇改革中，乡镇的数量多少固然是一个应该考虑的因素，但绝不是一个现在必须非考虑不可的因素；改革的最迫切目标是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能，也就是所谓的转型。
虽然困难重重，转型却是乡镇改革最近便的出路
最近几年来，上下到处都在吵吵，说要转变政府职能，把政府变革成服务型政府。那么这个转变，理所当然地应该把乡镇政府也包含在内。我们不能把转变政府职能只定位于县级以上政府的转变和城市政府的职能转变，我们也应该把乡镇政府职能的转变纳入议程。因为不只是城市居民呼唤政府转变职能，搞好公共物品供给。我们有9亿人口生活在农村，他们也同样需要政府提供公共物品和公共服务啊。而可以直接为9亿农民服务的基层政府，只有乡镇政府，又怎能使在转变政府职能的战略安排中不考虑乡镇政府的转型问题呢？考虑到需要乡镇政府提供服务的人口是如此巨大，乡镇政府的转型问题应该作为重点才更符合情为民所系、权为民所用、利为民所谋的宗旨。
不过，让乡镇机构转变职能，说说容易，要真正做起来又何其艰难。说到服务，政府的最大服务功能是提供公共物品。那么现实中的乡镇政府有供给公共物品的能力吗？这可以从财政能力和人才结构两方面来看。人民公社时期，政社合一的人民公社，集中掌控着全公社范围内的人财物，可以轻易地调集物力财力，组织成千上万人的生产大会战，从事水利建设、开山修路架桥等公共物品的生产。人民公社解体之后，重新建立乡镇人民政府，随着包产到户政策的实施，生产活动的权力下移到村和农户，乡镇再想组织全乡镇范围内的公共物品生产，已经力不从心了。实际上，乡镇的财政资源，除了提供教师工资和保障乡镇机构的正常运转，已经没有能力用于供给公共物品了。为了开辟财源，乡镇也曾适应形势，开办了许多乡镇企业，可惜好景不长，这些企业在轰轰烈烈地崛起之后，又轰轰烈烈地关门倒闭，留给乡镇的是巨额债务包袱。为了完成上级压下来的名目繁多的各项任务，乡镇不惜借债达标，终于使自身债台高垒，高如珠峰。现在，许多乡镇工作人员的工资和教师的工资都不能全额发放甚至要拖延数月发放，根本没有什么财政能力来从事公共物品的生产。再从乡镇的人员结构上来看，乡镇干部两个主要来源是大学毕业生和转业军人。不能否认，进入乡镇工作的人员，本来都是学有专长的。大学毕业生都有自己的专业特长，自不必说了，就是从军队大熔炉里锻炼出来的退伍军人，也多半通过军地两用人才的培养机制，各有专长。但是，资源汲取型的乡镇机构决定了它只需要“管理型”人才，无论你原先有什么本事也要先放弃，全力以赴地训练“抓拦堵截”的功夫和催粮催款的功夫，把进入乡镇的人一律培养成“治安”能手、“协税”能手以及编造材料哄骗上级的能手。所以人们会发现一个奇特的现象，一些在村里横行霸道的小混混，突然有一天会被吸收进乡镇政府聘用的人才队伍。这些人虽然在村民中口碑极差，但是却能在催粮催款、抓拦堵截工作中大显身手，所以竟颇受乡镇青睐。这样的人才需求导向，导致了乡镇管理型人才充足，而专业技术型人才奇缺，客观上缺乏为农民提供服务的能力。比如，农民迫切需要基层政府为其提供种植养殖方面的技术咨询服务，哪怕是有偿的服务，农民也会非常欢迎。但乡镇政府面对这样的公共服务需求却完全一筹莫展。河北张家口涿鹿县有位姓赵的年轻女村民，曾经和笔者谈她的创业故事。她去买了头母猪来喂，希望通过繁殖猪崽卖了赚钱。第一窝，母猪生了11头猪崽，这些猪崽如果全部出售，可以有将近3000块钱的收入，可惜全被母猪咬死了。小赵去乡兽医站请来兽医给母猪看病，兽医诊治的结果是：你不该发这路财，赶紧把猪卖了，干点别的事情吧！小赵有高中文化水平，她并不相信兽医的迷信说法，她很想再卖一头母猪，再尝试一次。但是她的丈夫和她的父母都相信了兽医的说法，对小赵强行阻止，小赵只好放弃了养母猪的计划。笔者在互联网上搜索了一下，很快找到有关资料，得知咬死猪崽是首次产崽的母猪的常见病，虽然病因不明，但是可以预先采取一些办法防止母猪咬死猪崽的。如果那位兽医懂得这些常识性的知识，也不至于误导了前来为母猪求诊的农民，切断了人家养猪致富的道路。目前，绝大多数乡镇的农业技术推广站，已经成为门前冷落鞍马稀的站所。其实并非农民不需要技术指导，而是乡镇缺乏能够提供技术指导的人才啊。
虽然乡镇政府转型困难重重，但转型却是乡镇改革最近便的出路。首先，如果不实现转型，如果继续缺失服务功能，那么乡镇就真的失去了继续存在的价值了。作为基层政府，既不能服务于国家的工业化、城市化战略，又不能服务于辖区内的民众，那么它继续存在的价值又在哪里呢？当国家不再需要基层政府的汲取功能的时候，换句话说，当乡镇完成了汲取资源的使命的时候，它只有承担起本来应该承担的为民众服务的功能，才有继续存在的价值。其次，只有把乡镇机构打造成了服务型的机构，才有可能使乡镇形成可持续的进步能力。比如说，有学者主张乡镇应该实行自治，有的在推动乡镇长的直接选举，这些主张都反映了学者们的远见卓识。但是，正因为这些设想太长远了，太超前了，因而也太缺乏可行性和法律依据了，所以没有可行性。但这并不意味着这些不能作为我们的前进方向。如果我们现在着手努力把乡镇打造成服务型的机构，那么将来就可以很方便地朝乡镇自治制度或者直接选举的民主制度过渡，因为它们与“服务型”的价值趋向是完全一致的。第三，只有转型改革，才能减少社会不稳定因素，使改革充满建设性。转型，并不是甩包袱之举，也不是过河拆桥、卸磨杀驴之举，而是在充分认识乡镇机构的历史价值和现实价值的前提下，对乡镇机构进行趋向服务型演变的改造，使乡镇机构具有服务的功能；对乡镇的工作人员进行趋向服务型发展的培训，使乡镇工作人员具备服务的本领。这将是最大限度地减少社会动荡和经济损失，最大限度地提高改革的建设性的改革，也是使广大乡镇干部和农民群众最容易接受的改革。
国家应该支付“收编”乡镇的成本
如果我们能够同意，目前最要紧的改革是对乡镇机构进行服务型趋向的改造和对乡镇工作人员进行服务型趋向的培训教育，那么接下来的问题就是这一改革的可行性问题了。而可行性的最突出要素，恐怕就是改革的成本由谁来支付了。无论是乡镇机构的转型改造还是乡镇人员的培训费用，都需要数额不菲的成本支出。首先应该明确，总体上来讲，乡镇自身已经没有支付改革成本的能力，这一点不需要做更多论证，只需看看乡镇负债的巨额数字就知道了。那么县级财政能否支持乡镇的改革成本呢？恐怕也不完全可以，因为许多县级财政也只能维持正常运转而已，支持乡镇改革对县级财政来说是一个承担不起的额外负担，何况县级机构自身也需要改革。能够支持乡镇转型改革的，只能是省级财政和中央财政。
乡镇机构本来就是按照汲取型的组织机构来打造的，这个组织的设计，一切都是服务于人力动员功能和财富动员功能的。几十年来，乡镇机构把资源汲取功能发挥到了极致。日久天长，乡镇机构便完全习惯了专长发挥资源汲取功能，而不太擅长服务的工作了。所以，退一万步说，即便乡镇真如某些学者所说的是“掠夺性政府”，成了“土匪强盗”机构，那么这也是几十年惯性继续发挥作用的结果，也与国家对这级政府的功能要求和结构设计密切相关。因为它一直就主要承担着从农村汲取资源、集中财富的功能，国家的工业化和城市化建设也曾经深受这个“强盗土匪”机构的裨益。因此，当乡镇政府不在具备汲取输送资源的价值，需要向服务型政府转变的时候，国家理应承担起推动这个转变的责任，为乡镇政府的转型支付必要的成本。而这个所谓的“国家”，主要的应该是指集中了最大的财政资源的省级政府和中央政府。省级财政和中央财政的收入中，来自城市经济的收入占了绝大多数。我国的工业化、城市化发展到今天的水平，得益于几十年来农业和农民的巨大奉献牺牲，也得益于主要承担了汲取资源和向城市、工业化输送资源的功能。所以，从工业反哺农业、城市反哺农村的角度来说，需要反哺的不仅仅是亿万农民，也应该反哺为城市化、工业化做出了巨大贡献而因此失去了生存能力的乡镇机构。
国家如何反哺乡镇？这是一个需要下大力气专门研究的问题。但是我想，只要确定了对乡镇的服务型改造战略，那么遇到的一切问题都是可以解决的。比如改革的成本问题，如果撤乡并镇的成本支付用于服务型乡镇的改革，就可以解决很大一部分成本来源。把钱用于撤乡并镇，得到的是没有服务能力的乡镇机构和一系列新的社会冲突；而用于服务型乡镇改造，得到的是具有服务型能力的乡镇机构和整个农村的繁荣。
posted by BFF @ 12:41 PM
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